Naciones Unidas: Agencias Ancladas en la Era de la Pre-Declaración

Bartolomé Clavero

25/05/2005

Opinión

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Ante la evidencia de que las agencias de Naciones Unidas y especialmente las de desarrollo no actuaban coordinadamente bajo el enfoque de los derechos humanos proclamados por la propia organización internacional, la misma viene poniendo en marcha desde 1997 el Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para la Desarrollo (MANUD o más usualmente, por la sigla en inglés, UNDAF), a determinarse y desenvolverse en relación a cada país, quiere decirse a cada Estado. Su estándar general de derechos fue definiéndose con anterioridad a la adopción de la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Tras ella, con un paradigma ya formado en el que las llamadas poblaciones y no pueblos habían sido reducidas a minorías, se ha producido algún cambio de forma, pero no de fondo.

El estándar de derechos que se definiera para el UNDAF ni siquiera es el superior posible entre los instrumentos internacionales antes de 2007, el año de la Declaración, pues no fue el contenido en el Convenio de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, el Convenio 169. Incluso para Estados que ya tenían ratificado este instrumento el UNDAF no tomaba en consideración a los pueblos indígenas como titulares de derechos en cuanto tales o ni siquiera, prácticamente, en cuanto que grupos. Se les trataba como a un contingente vulnerable junto, por ejemplo, a mujeres, a niños o a inmigrantes. A estos últimos especialmente se les asimilaba, como si no estuvieran en tierra propia, en una tierra a la que el Convenio 169 les reconocía derecho. Cuando, desde 2001, la Corte Interamericana de Derechos Humanos reconoce el derecho indígena a la tierra con independencia de que el Estado del caso tenga ratificado el Convenio, el UNDAF de los equipos de las agencias de Naciones Unidas por Latinoamérica no se da por enterado. Su Marco para el Desarrollo sigue sin considerar a los pueblos indígenas como pueblos con derechos en cuanto tales.

Un reconocimiento en algún modo como grupo realmente se producía, pero nunca como pueblo, sino como minoría. El paradigma del UNDAF respecto a indígenas se definió concretamente a la luz del artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: “En los Estados en que existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas, no se negará a las personas que pertenezcan a dichas minorías el derecho que les corresponde, en común con los demás miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religión y a emplear su propio idioma”. Según sus términos literales, el grupo como tal no tenía derecho, bien que el derecho se ejercitase en grupo. Conviene añadir que el Comité de Derechos Humanos venía desarrollando una interpretación extensiva de dicho artículo al caso indígena, confiriéndole más entidad al grupo y comprendiendo en el derecho a la cultura el derecho al territorio. El UNDAF se desentendió de este desarrollo. Su planteamiento asimilaba indígena a inmigrante, cancelando así la posibilidad de tomar en cuenta y hacer valer derechos de los pueblos indígenas como tales.

El paradigma del UNDAF estaba bien formado cuando se produjo la adopción de la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas por Naciones Unidas. Y el caso es que no se actuó en consecuencia. No se procedió a la necesaria revisión del Marco para el Desarrollo. Desde 2004 existe una Guía para los equipos de las Naciones Unidas en los países sobre la preparación de la Evaluación Común para el País y el Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo, cuya última actualización es de 2009, posterior por tanto a la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. ¿Se ha adaptado a la misma? Júzguese por sus referencias a la presencia indígena, referencias de 2009, aunque no lo parezca:

- “… grupos sujetos a discriminación, entre ellos, los pobres, las mujeres, las poblaciones aborígenes, las personas con discapacidad, las personas que viven con el VIH/SIDA, las personas desplazadas y los migrantes”;

- “… análisis estratégico que determine cuáles son las causas fundamentales de la pobreza y otros problemas de desarrollo y sus efectos en la población, particularmente en grupos excluidos tales como mujeres, minorías, pueblos indígenas, migrantes y personas desplazadas”;

- “… alianzas con las entidades de la sociedad civil, incluidas poblaciones aborígenes y minorías, además de otras formas de participación de los ciudadanos, entre ellas el voluntariado”;

- “… consultarán al gobierno, a entidades de la sociedad civil, e incluso a organizaciones de trabajadores y de empleadores, organizaciones e instituciones de aborígenes, entidades del sector privado y asociados externos”;

- “… medidas necesarias para recopilar datos exactos con respecto a pueblos indígenas, grupos étnicos y otras minorías”;

- “… grupos expuestos a discriminación, incluidos pobres, pueblos indígenas y migrantes”;

- “… grupos excluidos y marginados a los que se deniega sus derechos, como poblaciones indígenas, personas con discapacidad y personas que viven con el VIH/SIDA”;

- “… lograr la plena participación de los expertos regionales, los ministerios técnicos gubernamentales pertinentes, las instituciones públicas, los asociados internacionales, regionales y subregionales para el desarrollo, las ONG pertinentes, las entidades de la sociedad civil y los representantes del sector privado, de las poblaciones indígenas y de las minorías”;

- “… Los indicadores también deben tener en cuenta las perspectivas propias de las poblaciones indígenas sobre bienestar y desarrollo”.

¿En cuál de estas referencias se ofrece cabida a derechos registrados en la Declaración como el derecho al territorio, el derecho al autogobierno o el derecho al consentimiento libre, previo e informado respecto a cuantas iniciativas ajenas puedan afectarles? En ninguna de ellas evidentemente, ni siquiera en la que se refiere a indicadores específicos. El UNDAF mismo se sigue planteando como si necesitase tan sólo el acuerdo de los Estados, como si las agencias de Naciones Unidas pudieran concertarse con ellos sin necesidad de consentimiento de los pueblos indígenas sobre asuntos que les afectan. Todos hacen oídos sordos a la Declaración pese a su categórico artículo 42: “Las Naciones Unidas, sus órganos, incluido el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, y los organismos especializados, en particular a nivel local, así como los Estados, promoverán el respeto y la plena aplicación de las disposiciones de la presente Declaración y velarán por su eficacia”. En la Guía del UNDAF, la guía que pretende comprometer con los derechos humanos a las agencias de desarrollo de Naciones Unidas, aunque a veces, no las más ni mucho menos, se les diga pueblos, los pueblos indígenas y sus derechos brillan clamorosamente por su ausencia.

La Guía del UNDAF no ignora la existencia de la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. La tiene presente por remisión a otra guía, una del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el grupo de agencias especialmente comprometidas con el UNDAF: “El documento titulado ‘Guía del GNUD sobre cuestiones relativas a las poblaciones indígenas’ proporciona información sobre el marco internacional de derechos humanos que orienta la labor de las Naciones Unidas en cuestiones relativas a poblaciones indígenas y asesoramiento práctico sobre la integración de las cuestiones indígenas en el MANUD. La publicación de esta guía es posterior a la aprobación por la Asamblea General el 13 de septiembre de 2007 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas”. Se trata de las Directrices sobre las Cuestiones Relativas a Pueblos Indígenas, y no a poblaciones como dice la cita descuidada del UNDAF, las cuales directrices efectivamente son posteriores a la Declaración, lo que no quiere decir que sean consecuentes. El Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas ha advertido vanamente al Grupo para el Desarrollo que debiera ir más allá de rendir tributo exclusivamente verbal a la Declaración en sus Directrices. La Guía del UNDAF así también la ignora pretendiendo igualmente tomarla en cuenta.

¿Qué está ocurriendo? ¿Tan difícil resulta guardar consecuencia con un instrumento como la Declaración cuyo mandato es tan inequívoco y categórico? Me temo que la cuestión no es tanto de exceso de dificultad, que la hay por supuesto, como de déficit de voluntad. Las propias agencias de Naciones Unidas optan por un perfil bajo en materia de derechos humanos por seguir entendiendo que sus interlocutores son los Estados y estimando que los pueblos indígenas no se han sumado a efectos incluso internacionales por virtud de la Declaración con su registro de derechos al autogobierno, al territorio y al consentimiento.

- Bartolomé Clavero es Vicepresidente del Foro Permanente de Naciones Unidas para las Cuestiones Indígenas

https://www.alainet.org/es/articulo/141723