Colombia

Cuatro pasos para modificar el desarrollo

Mauricio Uribe López

29/06/2014

Opinión

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Existe la posibilidad de lograr un acuerdo para la terminación de la guerra civil con las FARC y empieza a configurarse una opción en ese mismo sentido con el ELN. Poner fin a esas escisiones de nuestra comunidad política es un objetivo valioso en sí mismo. Ello permitiría además terminar con la excusa con la que los defensores acérrimos del statu quo de desigualdades entrecruzadas[1] estigmatizan y reprimen las demandas sociales y las reivindicaciones a favor de la redistribución. En esta breve nota presento algunas fallas estructurales del estilo de desarrollo en el país y sugiero cuatro pasos necesarios para corregir el rumbo.

Propiedad y desigualdad

Según Albert Hirschman existen dos grandes tipos de conflictos: identitarios y de porciones distributivas. Los que llama identitarios corresponden a disputas sobre todo o nada. En ellos, un punto intermedio es inaceptable para las partes. Son conflictos sobre posiciones no negociables. Los conflictos por porciones distributivas admiten soluciones intermedias. Son conflictos de más o de menos. Ambos son, digamos, tipos ideales porque en la práctica los conflictos ideológicos, étnicos, religiosos, tienen dimensiones distributivas. Sin embargo, la distinción es útil porque de ella se colige que los conflictos sobre distribución de los recursos, serían más fáciles de negociar. Pero esto no siempre es así.

En Colombia, la propiedad se convirtió en un elemento no negociable. Peor aún, la existencia de las guerrillas ha brindado una justificación para la defensa de lo que la filósofa antioqueña Liliana Franco llama un orden contrainsurgente. Ese orden contrainsurgente instrumentaliza la guerra para defender el statu quo de desigualdad. Paradójicamente, las guerrillas han sido sus aliados. Firmar un acuerdo comprehensivo de paz, es decir, uno o varios acuerdos que involucren a la totalidad de los competidores armados del Estado, es una cuota inicial para la desactivación de las justificaciones esgrimidas por los guardianes de dicho orden.

Sin embargo, la firma de un acuerdo de paz no frena la dinámica de economía política que ha sido configurada por dicho orden. Se trata de una economía política con una enquistada desigualdad y una crónica incapacidad para incorporar a la población al mercado en condiciones productivas, remunerativas y de dignidad. De hecho, firmar la paz sin introducir modificaciones sustantivas al estilo de desarrollo puede significar el tránsito de la guerra civil a la violencia societal. Sería redundante a estas alturas seguir insistiendo en la necesidad de tomar en cuenta la experiencia de Guatemala. El presidente Santos obtuvo el valioso aporte de sectores clave de una izquierda históricamente atenazada entre la contrainsurgencia y la guerrilla. Su gobierno no puede ser indiferente a ese respaldo. El presidente debe, no sólo continuar avanzando en el proceso de paz, sino que también tiene la obligación de dar pasos decisivos hacia la reorientación del estilo de desarrollo para que éste sea compatible con la construcción de paz. Es necesario que las políticas del cuatrenio 2014-2018 conformen una verdadera agenda redistributiva para Colombia.

Débiles avances en materia de equidad

La reducción de la desigualdad en la distribución del ingreso es muy leve y aquella es aún, muy elevada. Según el DANE, el coeficiente de Gini se redujo entre 2010 y 2012 de 0,556 a 0,539. En 2013 se mantuvo en 0,539. Es más alto que el de Ecuador (0,468), Argentina (0,475), Bolivia (0,472), Chile (0,516), Costa Rica (0,504), El Salvador (0,437), México (0,492), Perú (0,449), República Dominicana (0,517), Uruguay (0,379) y Venezuela (0,405). [2] Excluyendo los países para los cuales la CEPAL no presenta información actualizada, el Gini de ingresos en Colombia sólo es más bajo que el de Brasil (0,567). Hay que tener en cuenta eso sí, que en Brasil se ha dado una reducción importante si se tiene en cuenta que en 2006 el Gini en ese país era 0,605. Vale la pena destacar la disminución de la desigualdad entre 2009 y 2012 registrada en Argentina, Ecuador, República Dominicana y Uruguay (gráfico 1).

Pero el Gini de ingresos no refleja la desigualdad en la distribución de la propiedad que es mucho mayor. Colombia tiene un coeficiente de Gini de distribución de la tierra escandalosamente alto (0,87 es la cifra del último informe nacional de desarrollo humano). La desigualdad en la distribución de la tierra va de la mano con la pobreza rural. Aunque ésta se ha reducido, las brechas entre el campo y la ciudad se mantienen: En 2002 la incidencia de la pobreza monetaria según el DANE era 61,7% en las áreas rurales (resto)[3] y 36,2% en las trece principales áreas metropolitanas. En 2013 esas cifras son 42,8% y 17,5% respectivamente. La diferencia entre las dos zonas permanece prácticamente inalterada: 25,5% en 2002 y 25,3% en 2013.

Persistencia de la informalidad laboral

Los buenos indicadores en materia de reducción de pobreza y del mercado laboral con una tasa de desempleo de 9% son logros importantes pero ellos, no soslayan el hecho de que la elevada informalidad refleja la incapacidad del sector moderno para absorber la creciente mano de obra. De hecho, la desigualdad es el síntoma de una característica estructural del estilo de desarrollo colombiano: su persistente incapacidad para incorporar a la población a la economía formal en condiciones productivas y remunerativas.

Según la Gran Encuesta Integrada de Hogares del DANE, en las trece principales áreas metropolitanas, en junio-agosto de 2007, el porcentaje de trabajadores informales era 49,9%. En junio-agosto de 2013 era 49,5%. La informalidad es persistente. Es necesario tener en cuenta que “una cosa es que las empresas pequeñas desarrollen tecnología, amplíen los mercados y mejoren las condiciones de sus trabajadores, y otra cosa es ampliar los espacios en la legislación para que personas que laboran en condiciones deplorables coticen a la seguridad social” (González, 2011, p. 325). El gráfico 2 muestra la caída de la relación remuneración a los asalariados sobre excedente bruto de explotación. Es decir, muestra que la participación del trabajo en el ingreso nacional ha disminuido.

La informalidad en el campo es muchísimo más elevada que en la ciudad. La informalidad laboral llega a 82% en zonas rurales y a 86% para los trabajadores agrícolas (Fedesarrollo, 2014, p. 12). La participación de todo el sector agropecuario en el PIB ha disminuido dramáticamente. Ya en 2000 sólo representaba 8,3% del PIB. En 2012 apenas 5,7%. La industria manufacturera pasó de representar 13,9% del PIB en 2000 a 12,01 en 2012. Los servicios financieros siguen manteniendo una alta participación y la minería pasó de 5,9% en 2000 a 11% en 2012 (gráfico 3).

Frágil capacidad productiva y déficit comercial

La debilidad de la industria manufacturera y del sector agropecuario no son buenas bases para un crecimiento sostenido. La fragilidad de la capacidad productiva del país se expresa en una balanza comercial deficitaria que alcanza USD 272,2 millones. “Desde hace 19 años –afirma Fedesarrollo (2014, p. 25)- no se presentaba un dato tan desfavorable en materia de comercio exterior”. La liberalización del comercio exterior (incluidas las desventajas para Colombia en las negociaciones de los tratados de libre comercio) y la ausencia de políticas activas de desarrollo sectorial dan cuenta de ese resultado. Sin aumentar la capacidad de generación de valor agregado nacional y sin una mayor participación del trabajo en el ingreso nacional, la mejora de algunos indicadores sociales y laborales es apenas un paño de agua tibia difícil de sostener en el tiempo. ¿Qué debe hacer entonces el gobierno nacional para reorientar al país hacia lo que la CEPAL llamaba en la década de los años noventa- una transformación productiva con equidad? Lo cierto es que es que el Presidente Santos debe convertir la retórica social de la fase final de su campaña en un giro significativo en el rumbo del desarrollo.

Cuatro pasos necesarios para modificar el estilo de desarrollo

En primer lugar, es necesario contar con políticas de desarrollo productivo. Uno de los sectores más dinámicos en los últimos años ha sido la minería. Sin embargo, no hay políticas para encadenar a esta actividad extractiva con la creación de valor agregado. Los países que se especializan en la producción y exportación de materias primas y mano de obra barata suelen ser perdedores en el comercio internacional en el largo plazo. Los recursos de regalías deberían estar orientados hacia la inversión en innovación para lograr ese encadenamiento en lugar de dispersarse en un sinnúmero de proyectos sin orientación estratégica.

La actividad minera no es una actividad intensiva en mano de obra y, sin políticas de innovación en el sector que permitan desarrollar diversos encadenamientos en los lugares en los que esta se lleva a cabo, es una actividad típica de enclave en la que el aumento de la riqueza no se refleja en mayores niveles de bienestar y de empleo en las regiones.

En segundo lugar, es necesario poner en marcha una política industrial activa que se concrete en la promoción de la tríada innovación, generación de valor agregado y encadenamientos productivos. No debe renunciarse a que las compras estatales a favor de la producción doméstica sean una estrategia de apoyo del sector. Adicionalmente, el “Estado debe liderar la identificación, junto con el sector privado, de las actividades con ventajas competitivas latentes, bloqueadas por fallas de coordinación, o por fallas de mercado, que puede dar lugar incluso a una protección arancelaria temporal con el argumento de industria naciente, mientras el potencial competitivo se convierte en real”(Martínez, 2011, p. 55). Históricamente, el crecimiento de las ciudades en Colombia ha sido muy superior al ritmo de expansión de la relación salarial. Los círculos virtuosos entre desarrollo manufacturero, empleo y crecimiento económico (leyes de Kaldor) no han tenido lugar en el país.[4] La falta de opciones socioeconómicas en la ciudad es una ventana de oportunidad para la violencia criminal.

En tercer lugar, una política de desarrollo rural y agropecuario es más que imperativa en un país en el que más de 11 millones de personas viven en el campo y donde 2,9 millones de trabajadores están vinculados a la agricultura. La falta de opciones socioeconómicas en el campo colombiano es una ventaja para los competidores armados del Estado y las bandas criminales. El sector agropecuario aporta –como ya señalé- 5,7% del PIB mientras que la inversión en el sector agropecuario es de apenas 0,25% del PIB (Ministerio de Hacienda, 2013, p. 8). No tiene sentido reconocer que el campo es el escenario principal de la guerra civil y mantener niveles de inversión tan bajos. Esto es aún más grave si se tiene en cuenta que buena parte de los recursos se asignan en función del poder político de los beneficiarios del gasto y no, por consideraciones estratégicas relacionadas con la provisión de bienes públicos, asistencia técnica y apoyo a la economía campesina. El aumento de la inversión y la recuperación de la institucionalidad en el sector agropecuario deben ser dos objetivos explícitos del próximo plan nacional de desarrollo.

Dados los efectos negativos que sobre los ingresos de las familias campesinas tiene el tratado de libre comercio con los Estados Unidos, particularmente en los departamentos de Boyacá, Cauca, Nariño, Huila y Cundinamarca es necesario plantear a los Estados Unidos la renegociación de algunas medidas especiales de protección del campesinado colombiano como parte de su aporte a la construcción de paz en el país. Igualmente es imprescindible defender los modos y medios de vida del campesinado colombiano mediante programas de apoyo a las Zonas de Reserva Campesina existentes y la creación de otras adicionales. De otro lado, de acuerdo con la Fundación Forjando Futuros, de las 54 mil solicitudes de restitución de tierras, sólo 1,7 por ciento han llegado a sentencia judicial (la mayoría a favor de las víctimas). Las dificultades que en materia de seguridad enfrenta el proceso ameritan una estrecha y eficaz coordinación entre la Unidad de Víctimas y el Ministerio de Defensa.

Los recursos para la puesta en marcha de las políticas sectoriales existen. El país tiene un enorme ahorro financiero que no se corresponde con las grandes necesidades en materia de infraestructura, provisión de bienes públicos en las regiones y financiamiento de políticas de desarrollo productivo. No sólo es necesario revisar la ley 1530 de 2012 en el sentido de disminuir los recursos que se destinan al Fondo de Ahorro y Estabilización (30%), sino que también resulta imperativo revisar el excesivo conservadurismo en cuanto al manejo de las reservas internacionales.

En cuarto lugar hay que llevar a cabo una real reforma tributaria estructural que elimine las innumerables e injustificables exenciones, fortalezca la tributación territorial (reformando el cobro del impuesto predial y eliminando la prohibición presente en el código minero para que las entidades territoriales graven esa actividad), y revise la falta de progresividad del impuesto de renta en los tramos de mayores ingresos.

Otros temas son cruciales para completar un necesario giro a la izquierda en la segunda administración del Presidente Santos: democratización de la propiedad accionaria, ordenamiento territorial para la mayor capacidad del Estado a nivel regional, un verdadero sistema nacional de planeación participativa, una política social universalista y desvinculada de las intermediaciones clientelistas, una política decidida a favor del reconocimiento efectivo de los derechos de las mujeres, la infancia, las comunidades étnicas y las minorías sexuales. Sin embargo, los cuatro pasos aquí enunciados irían en la dirección correcta. Las características del desarrollo económico moldean las posibilidades de una paz sostenible.

No es suficiente pensar que con la terminación de la guerra se liberarán recursos para lo social y el crecimiento económico será mayor. Es necesaria una modificación sustancial del estilo de desarrollo configurado por un orden contrainsurgente. En ese orden, la defensa acérrima de la propiedad rentista y de la desigualdad ha sido cómplice de las oportunidades de reproducción de los competidores armados del Estado. El rasgo central de la economía política de un orden democrático debe ser la igualdad.

Referencias

- Fedesarrollo (2014). Los Retos del Próximo Gobierno en Materia Agraria. Tendencia Económica 143: 3-15.

- González, J. (2011). Economía y Equidad en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para Todos. Más Empleo, Menos Pobreza y Más Seguridad. Revista de Economía Institucional, 13 (24): 303-326.

- Martínez, A. (2011). “Políticas Sectoriales y Horizontales en la Estrategia de Competitividad en Colombia” En Martínez, A. & J. Ocampo (Eds.) Hacia una Política Industrial de Nueva Generación para Colombia(pp. 41-55). Bogotá: Coalición para la Promoción de la Industria Colombiana.

- Moreno Rivas, A. (2008). Las Leyes del Desarrollo Económico de Kaldor: El Caso Colombiano. Revista de Economía Institucional, 10 (28): 129-147.

- Pineda Duque, J. (2014). Presentación en el Foro Evaluación de Políticas Laborales. ENS, Fescol, Cider. Universidad de los Andes, mayo 15.

Mauricio Uribe López

Profesor universitario

[1] Desigualdades en la distribución de la propiedad, del ingreso, en la asignación del respeto y el reconocimiento social, de poder, regionales y poblacionales.

[2] Incluyo sólo los países para los cuales la CEPAL reporta el valor del coeficiente de Gini en 2012 (excepto en el caso de Bolivia cuya cifra corresponde a 2011). 2012 es el año más reciente con información disponible en CEPALSTAT para este indicador. La información corresponde al nivel nacional excepto en el caso de Argentina que corresponde sólo a las áreas urbanas.(Información recuperada el 19 de junio de 2014 de: http://goo.gl/E0qb5s)

[3] El Informe Nacional de Desarrollo Humano de 2011 dejó claro que lo rural no corresponde exactamente a la categoría “resto” (que se distingue de “cabecera”) con la que el DANE da cuenta de lo rural, ya que muchas cabeceras municipales son pueblos inmersos en el mundo rural.

[4] La primera ley plantea una relación de causalidad que va del crecimiento manufacturero al crecimiento del PIB, la segunda (ley de Verdoorn-Kaldor) afirma que hay una alta correlación positiva entre el crecimiento de la productividad manufacturera y la tasa de crecimiento del producto. La tercera ley afirma que “cuanto más rápido es el crecimiento del producto manufacturero más rápida es la tasa de transferencia de trabajo de los sectores no manufactureros a la industria, de modo que el crecimiento de la productividad total de la economía está asociado positivamente con el crecimiento del producto y del empleo industrial y correlacionado negativamente con el crecimiento del empleo fuera del sector manufacturero” (Moreno Rivas, 2008:141).

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