Apresentação. Este texto é um informe elaborado por Adhemar Mineiro, técnico do DIEESE, dentro do projeto DIEESE-CUT-REBRIP de monitoramento do processo de negociação oficial da ALCA. Tem por objetivo apresentar um panorama das posições negociadoras do governo brasileiro e outros. Não se trata de um documento de posicionamento oficial das entidades acima citadas. O Processo de Negociação na Conjuntura Recente O momento atual é de discussões abertas do Brasil no campo das negociações comerciais internacionais. O tema ganhou as primeiras páginas dos jornais com o papel ativo que vem tendo o governo brasileiro, tanto nos debates da Organização Mundial do Comércio (OMC), quanto no processo de negociação que busca construir a chamada Área de Livre Comércio das Américas (ALCA). A participação das representações brasileiras na reunião ministerial da OMC em Cancún, México, e no Comitê de Negociações Comerciais da Alca em Porto Espanha, Trinidad e Tobago, confrontando-se com as posições expressas na defesa dos interesses dos países mais desenvolvidos, particularmente os interesses dos EUA e da União Européia, chamaram a atenção não só da mídia internacional e ganharam as primeiras páginas da mídia nacional, como levaram diversos atores sociais dentro do Brasil a se manifestarem explicitamente em torno das posições assumidas pelo novo governo brasileiro. Esse é um ponto interessante, uma vez que os diferentes setores sociais no interior do Brasil apresentam interesses muito diferenciados em relação à efetivação de um acordo rápido e abrangente para a criação da Alca. Alguns setores exportadores que supõem a chance de crescer sua participação no mercado norte- americano, particularmente na área de produtos primários (em especial os agrícolas) defendem mais firmemente uma adesão quase incondicional ao processo de construção da Alca (e existem representantes destes setores no próprio interior do governo, como em alguns momentos se manifesta explicitamente o Ministério da Agricultura). E isso embora os EUA sinalizem permanentemente sua impossibilidade de fazer concessões nessa área. De outro lado, existem vários outros setores, especialmente os que advogam a possibilidade de implementação no país de políticas de desenvolvimento industrial e mesmo de incentivo à agricultura familiar, privilegiando as possibilidades do mercado interno. Essas posições buscaram basicamente reforçar as articulações com outros países em desenvolvimento nas discussões da OMC e acrescentar conteúdo às posições do Mercosul no interior do processo negociador da Alca, de modo a criar um pólo de países com posição clara na defesa de alguns interesses que pudesse funcionar como contraponto no processo negocial aos interesses expressos pelo grupo de países mais desenvolvidos (os EUA, de um lado, e a União Européia como um bloco). Nesse sentido, a nova estratégia estava longe de negar os fóruns de discussão do comércio internacional, e pouco procurava reduzir do caráter abrangente das discussões, mas ao tentar modificar os conteúdos da discussão acabava contribuindo para o acirramento ainda maior dos impasses que hoje marcam as discussões no interior desses fóruns. As Posições Brasileiras nas Negociações para a Criação da Alca No caso das discussões em torno da Alca, a busca de alternativas ganhou inclusive uma formulação mais sofisticada. A mudança formulada diz respeito à estratégia brasileira para o processo negociador da Alca – apelidada por alguns de "Alca Light", mas que o ministro de Relações Exteriores Celso Amorim prefere chamar de "Alca Possível" e/ou "três trilhos da negociação". Utilizando o resumo elaborado pelo ministro, em artigo publicado na Folha de S. Paulo, a proposta se desenharia da seguinte forma: "De forma sucinta, essa posição – obviamente sempre sujeita a alguns ajustes no processo de negociação – pode ser descrita da seguinte forma: 1) a substância dos temas de acesso a mercados em bens e, de forma limitada, em serviços e investimentos, seria tratada em uma negociação 4 + 1 entre o Mercosul e os EUA; 2) o processo Alca propriamente dito se focalizaria em alguns elementos básicos, tais como solução de controvérsias, tratamento especial e diferenciado para países em desenvolvimento, fundos de compensação, regras fitossanitárias e facilitação de comércio; 3) os temas mais sensíveis e que representariam obrigações novas para o Brasil, como a parte normativa de propriedade intelectual, serviços, investimentos e compras governamentais, seriam transferidos para a OMC, a exemplo do que advogam os EUA em relação aos temas que lhes são mais sensíveis, como subsídios agrícolas e regras antidumping." A essência da proposta do ministro Amorim é reproduzir parcialmente no acordo a ser realizado com os EUA, as negociações entre o Mercosul e a União Européia nos temas de acesso a mercados e, de forma limitada, de investimentos e serviços. A negociação é feita de uma forma que poderíamos chamar "bilateral mais forte", dado que a posição brasileira seria reforçada (mas também negociada) com os demais parceiros do Mercosul. No âmbito do processo negociador da Alca, seriam debatidas fundamentalmente regras e normas de caráter geral. Todo um mundo complicado de negociações na área de investimentos e nos chamados "novos temas" ficaria para o processo negociador da OMC, no qual, neste momento, prevalece um impasse, após a reunião ministerial de Cancún, impasse esse centrado na negociação de acesso a mercados de produtos agrícolas. Na visão do ministro, esta estratégia, já afirmada para o representante comercial norte-americano, Robert Zoellick, e para o presidente norte-americano, George W. Bush, distensiona de forma pragmática as negociações da Alca. Isso permitiria que, nos prazos apertados que foram combinados, se caminhe para o acordo possível. De uma forma interessante, o ministro brasileiro sinaliza aos norte-americanos que, em se mantendo os prazos, poderemos caminhar para um acordo Alca mais enxuto. Lido ao revés, pode também apontar que, se os EUA querem negociar de fato conteúdos mais amplos e/ou complexos, seria necessário mexer nos prazos. É uma estratégia, e antes de mais nada, revela a complexidade dos processos de negociação em que o país está envolvido. E as dificuldades de defesa das posições brasileiras face a uma evidente assimetria das forças que participam do processo, em especial nos marcos da Alca. Assim, é requerida criatividade por parte da diplomacia brasileira envolvida. Entretanto, essa criatividade e esses movimentos no plano internacional começaram a apresentar alguns resultados em Cancún, na reunião ministerial da OMC. Nesta reunião, a formação de um grupo de países que ficou conhecido como G22 (porque em algum momento teve 22 componentes, mas esse número chegou a crescer durante a reunião como também diminuiu depois dela), estruturado em torno a Brasil, Argentina, China, Índia e África do Sul, às vésperas da reunião, evitou que uma tentativa de acerto de última hora entre EUA e União Européia servisse de base para um acordo na área de agricultura que, embora de conteúdo bastante esvaziado, permitiria a esses países tentar sinalizar o sucesso da reunião, além de colocar mais pressão sobre os demais países da OMC, ao mesmo tempo em que reduziria por um tempo a pressão sobre norte-americanos e europeus por redução nos apoios que dão aos seus produtores agrícolas, protegendo-os através de recursos de seus polpudos orçamentos contra possibilidades efetivas de concorrência em alguns produtos. Se na própria reunião de Cancún o sucesso da iniciativa foi contribuir para o impasse desta, que também se desenhava por vários outros caminhos, os desdobramentos do quadro mostraram que, apesar da heterogeneidade dos participantes, e de possivelmente entre eles ser muito mais fácil se posicionarem no sentido defensivo do que em formulações alternativas, estas últimas vão ser tentadas e, talvez mais importante do que isto, estes principais componentes se expressam no sentido de aprofundar suas relações nos fóruns internacionais. As Posições Brasileiras e as Negociações em Trinidad e Tobago No caso das discussões para a criação da Alca, as novas posições do governo brasileiro, que já haviam sido apresentadas, sem ter sido substancialmente levadas em consideração, na reunião do Comitê de Negociações Comerciais (CNC – o CNC é a segunda instância em importância do processo negociador da Alca, tendo como instância superior apenas a reunião ministerial) em El Salvador, foram reapresentadas com ênfase maior na reunião seguinte do Comitê, entre 30 de setembro e 03 de outubro em Trinidad e Tobago. Os representantes brasileiros dessa vez lograram que a discussão de uma nova arquitetura do processo negociador da Alca, tal qual proposta pelo novo governo brasileiro, fosse a discussão central dessa vez na reunião do Comitê. Entretanto, as fragilidades do Mercosul (que deveria atuar em bloco na reunião, mas mostrou-se menos coeso do que o necessário, em particular pela heterogeneidade de seus componentes, ficando os posicionamentos de Brasil e Argentina, economias mais complexas, mais próximos, e os de Uruguai e Paraguai, menos industrializadas, menos representadas pelas posições dos outros dois componentes) e especialmente a constituição de um grupo de países que já têm ou estão encaminhando rapidamente acordos de livre comércio com os EUA (liderados por Canadá, México, Costa Rica e Chile, e contando ainda com Bolívia, Perú, Colômbia, Panamá, República Dominicana, Nicarágua, Honduras, Guatemala e El Salvador) acabou levando a adaptações da proposta inicialmente apresentada que modificam o seu próprio conteúdo. O bloco formado dos 13 países defendeu permanentemente a idéia de uma Alca ambiciosa e abrangente, que levasse em consideração não apenas todos os temas já colocados em discussão, como discutisse inclusive o seu aprofundamento. Nesse sentido, expressavam uma visão negociadora mais ampla inclusive que a dos EUA, que apresenta restrições e impedimentos (o que inclusive expressou na reunião) para discutir acesso a mercados em produtos agrícolas e apoios a seus agricultores, como os temas outros temas relativos a apoios internos a produção. A reação dos representantes brasileiros acabou sendo a flexibilização de suas posições originais, processo que continuou inclusive nas semanas que se seguiram à reunião do CNC de Trinidad e Tobago. A flexibilização passa por incorporar o conjunto dos temas novamente ao processo negociador Alca, mas com salvaguardas que permitam que a adesão dos países a cada um dos conteúdos dos temas definidos possa se dar de forma diferenciada, e também com abrangências diferenciadas. Possibilitaria, por exemplo, excluir os países mais desenvolvidos do processo negociador (EUA e Canadá) da extensão de algumas cláusulas negociadas pelos demais. Poderiam também existir mecanismos aos quais os países que assim o desejassem aderissem, e os que quisessem se resguardar ficassem de fora. E poderia haver também pontos aos quais todos aderissem, mas em ritmos diferenciados (ou seja, prazos de tempo maiores ou menores, conforme o desejo de cada um dos países que participassem do acordo). Na nova formulação, aparentemente, e mantendo a metáfora "ferroviária" usada pelo próprio ministro, os "três trilhos" agora voltam a passar por dentro do processo negociador Alca, mas mantendo sua relativa autonomia. Essa inflexão sinaliza de certa forma o efeito da pressão norte- americana após o fracasso da reunião da OMC em Cancún. Um novo fracasso, agora em um processo negociador que é mais próximo para os EUA, poderia ser um duro golpe para uma visão mais multilateral das regras do comércio e da economia internacionais. Os EUA insistem, portanto, em manter as suas ambições na agenda de discussões, mas até agora não sinalizaram nenhuma modificação de conteúdo – ou seja, querem manter a garantia de seus interesses, mas até agora não se dispõem a fazer concessões no que se refere ao interesse dos outros países em relação ao mercado norte-americano, ou aos seus mecanismos de apoio interno à produção. Essa inflexibilidade dos EUA deve estar determinada não apenas por seu forte poder de barganha, onde outras "moedas" entram no jogo da negociação (o poder financeiro e a capacidade de influência sobre as instituições financeiras multilaterais, como o FMI e o Banco Mundial, por um lado, ou o poder bélico e as relações militares, que podem ajudar a influenciar, como por exemplo no caso da Colômbia), como também pela situação de baixo desempenho da economia norte-americana no período do governo Bush e a aproximação do processo eleitoral nos EUA. Assim, podem ser esperados para as próximas reuniões previstas (uma nova reunião do Comitê de Negociações Comerciais acontece a partir de 14 de novembro, em Miami, EUA, e na seqüência dessa reunião, a partir do dia 19, acontece a reunião ministerial, no mesmo local) momentos decisivos do processo negociador da Alca, com o estreitamento dos prazos (afinal, as discussões estão previstas para serem concluídas até o fim de 2004, e existem enormes dificuldades para compor os documentos do acordo) e as definições (essencialmente políticas) que devem acontecer quanto a agenda de discussões. ANEXO 1 – ALCA – OS TEMAS DA DISCUSSÃO Temas O que está em discussão Agricultura Os pontos fundamentais que são debatidos no tema agricultura dizem respeito às tarifas para o comércio dos produtos agrícolas entre os países, aos subsídios dados por cada um dos países a seus produtos agrícolas ou, especialmente, à exportação destes, e a outros apoios nacionais aos agricultores (por exemplo, no caso dos EUA, os créditos à agricultura são um forte apoio interno). Mais recentemente os representantes brasileiros têm procurado levar em consideração os temas ligados à agricultura familiar em consideração, mas embora essa preocupação já tenha aparecido nas discussões da OMC, é ainda pouco expressa no processo negociador da Alca. Nesse tema os negociadores norte-americanos estão fortemente amarrados por sua legislação nacional para fazer concessões. Acesso a Mercados Discussão semelhante a do tema agricultura (tarifas, subsídios e apoios internos) para os demais produtos, isto é, fundamentalmente os produtos manufaturados é o principal objetivo deste grupo. Os problemas com a posição norte- americana são os mesmos (fortes apoios internos à produção). Para países como o Brasil, também é sensível a discussão, uma vez que uma abertura ampla de mercados em alguns setores industriais poderia significar forte restrição às possibilidades de desenvolvimento nacional, com reflexos importantes no emprego industrial. Juntamente com agricultura e os temas ligados a subsídios e anti-dumping são os temas efetivamente referentes a comércio. Serviços Sob o guarda-chuva deste tema incluem-se coisas tão diversas como serviços profissionais (consultoria, auditoria, contabilidade, serviços médicos), comerciais (cadeias de alimentação ou lojas, por exemplo), serviços culturais e educacionais (que desta forma seriam tratados como mercadorias), serviços ambientais (água e esgoto), serviços financeiros (bancos, seguros), ou os referentes a telecomunicações, entre outros. Sobre estes últimos (serviços financeiros e telecomunicações) os EUA propõem inclusive capítulos específicos no processo de negociação (esse mesmo mecanismo é proposto nas negociações entre o Mercosul e a União Européia). Não são temas propriamente de comércio entre países. Os EUA aproveitam essa discussão também para forçar cláusulas referentes a defesa de seus investidores, o que deveria ser tratado no tema "investimento". Sobre os temas a entrarem em negociação aqui existe também uma polêmica sobre o processo, se por listas positivas (isto é, só entram os setores que estiverem listados, como é o caso na OMC) ou listas negativas (entram todos os setores menos os que estiverem listados, como é a proposta dos EUA). Investimento s As discussões nesse tema dizem respeito a garantias para os investidores dos países participantes do acordo, e a posição dos EUA é tentar garantir um capítulo de investimentos na Alca similar ao do Nafta (Acordo de Livre Comércio da América do Norte, entre EUA, Canadá e México), que tenta reproduzir as propostas do malogrado AMI (Acordo Multilateral de Investimentos), naufragado nas discussões entre os próprios países desenvolvidos no âmbito da OCDE (Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico). Esses mecanismos permitem inclusive que empresas processem Estados Nacionais, e que se tenha impedimentos a formulação de leis e regras nacionais que possam diferenciar ou ferir garantias aos investidores internacionais. Os EUA propõem ainda uma definição de investimento que não diferencia o chamado "Investimento Externo Direto" (IED, investimento própriamente dito) de aplicações de carteira (investimento meramente financeiro, e muitas vezes especulativo). O posicionamento brasileiro tem sido no sentido de preservar a capacidade nacional de fazer políticas industriais e de desenvolvimento. Compras Governamenta is A discussão aqui é sobre a capacidade dos fornecedores não-nacionais em competir em igualdade de condições com os nacionais por compras dos diversos níveis do setor público. Pode ser diferenciada por valores (por exemplo, até um determinado valor seria preservada a capacidade de oferecer apenas aos fornecedores nacionais, e daí para adiante entrariam todos em igualdade na disputa), por níveis administrativos (se a entra na discussão apenas o nível federal, ou também os chamados níveis subnacionais, como Estados e Municípios), se valem também para as empresas do Estado (por exemplo, a Petrobrás ou a Eletrobrás podem optar ou não por fazerem suas compras apenas de fornecedores nacionais) ou para todos os setores (o que envolveria uma pesada discussão quanto as áreas referentes à segurança nacional, por exemplo). De novo, envolve a discussão sobre a possibilidade de fazer políticas de desenvolvimento (inclusive tecnológico) utilizando as compras públicas. Esta discussão também pode ter forte impacto, dependendo de como se desdobrar, sobre a produção local, inclusive a agricultura familiar (fornecimento de merenda escolar por prefeituras, por exemplo). Subsídios, Anti-dumping e Direitos Compensatóri os Esses temas complementam os ligados efetivamente a comércio, como agricultura e acesso a mercados, e tem forte restrição à discussão por parte dos norte-americanos, que não querem colocar os seus apoios internos à produção em discussão. Propriedade Intelectual Regular o desenvolvimento de tecnologia e patentes é o objetivo deste grupo temático, que de novo não diz respeito propriamente a comércio. Sua inclusão decorre do fato de, nas discussões da Rodada Uruguai que deram origem á OMC, os EUA terem forçado a inclusão de um acerto sobre Aspectos de Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comércio (conhecido pela sigla inglesa TRIPS). No âmbito da OMC, por exemplo, a pressão das posições de países como o Brasil e a África do Sul, somados à mobilização de setores da sociedade civil inclusive dos países desenvolvidos, conseguiu relativizar as regras TRIPS para a produção de medicamentos genéricos, especialmente importante para viabilizar o combate a AIDS e outras doenças de tratamento caro em países menos desenvolvidos. Política de Concorrência A discussão do tema busca adequar e/ou constituir regras multilaterais que permitam a defesa da concorrência e a regulação de mecanismos que dificultam a concorrência, como trustes e cartéis. Vale ressaltar aqui que países como EUA e Canadá tem não apenas legislações e jurisprudência consolidada sobre o tema há muitas décadas, enquanto que outros como o Brasil têm regras e agências de controle da concorrência bem mais recentes, e alguns países nem têm tradição de discussão sobre o tema. Solução de Controvérsia s Aqui se deveriam pensar os mecanismos para a solução de diferenças resultantes das interpretações ou de avaliações sobre descumprimentos dos acordos no âmbito da própria Alca. O tema vem sendo discutido, mas está esfriado pelas dúvidas referentes à efetivação dos acordos e aos seus próprios conteúdos. Outros Temas Aqui se incluem vários outros temas que tem tratamento fora dos grupos negociadores propriamente ditos. Alguns países, como EUA, querem incluir a discussão de regras trabalhistas e ambientais no bojo dos acordos, o que tem encontrado restrições por parte de outros. Participação da sociedade civil uma vez constituída a Alca é outro tema de discussão aqui (existe uma proposta chilena, apoiada por vários países e blocos, inclusive o Mercosul). Também existe discussão sobre a futura sede, uma vez constituída a Alca (Miami, Cancún, Panamá e Porto Espanha se apresentam como candidatas, esta última com o apoio do bloco de países do Caribe, o chamada Caricom). Elaboração: DIEESE/Projeto CUT-Rebrip