La cooperación regional pasa por un periodo de crisis y reforma. En abril de 2018, Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay y Perú suspendieron su participación en la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), y en marzo del año en curso el gobierno de Ecuador anunció su retiro formal de la organización.

En este escenario, sin embargo, aún con la desaparición de la principal instancia regional de cooperación multilateral, otros espacios de cooperación de menor alcance permanecen relativamente estables, sobreponiéndose a diferencias históricamente arraigadas que han requerido abordajes de mayor compromiso que la sola concertación y el diálogo. El caso de Chile y Perú, miembros de la Alianza del Pacífico (AP), destaca por esa razón. ¿Cómo dos países marcados por una experiencia bilateral de confrontación y desconfianza, que involucró incluso políticas de rearme y disuasión recientes, han podido sostener una cooperación estable a contracorriente de las dinámicas de disociación recientes?¹

En los años previos a la demanda ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ) por el caso concerniente a la delimitación de sus fronteras marítimas, los gobiernos de Chile y Perú adoptaron una política de cuerdas separadas según la cual (en su acepción más simple) los asuntos políticos y comerciales debían abordarse por separado. La doctrina parecía asentarse en antiguos presupuestos liberales sobre la existencia de un orden económico regido por sus propias leyes y un orden político encargado del mantenimiento de la ley y el orden necesarios para el desenvolvimiento natural del primero. En la práctica, su viabilidad dependería de una visión tecnocrática de la política exterior, en la que las agendas de intereses comerciales y políticos son ejecutadas por técnicos especialistas capaces, según la doctrina, de adoptar las mejores decisiones en sus respectivos sectores². En cualquier caso, la política de cuerdas separadas se mantuvo vigente durante el transcurso del diferendo entre 2008 y 2014, superando una controversia que comprometió intereses nacionales fundamentales en temas tan sensibles como son la soberanía y el territorio.

Sin embargo, la doctrina de cuerdas separadas no era una estrategia perfecta. La mayor apuesta de una política bilateral ambivalente es combinar dinámicas de asociación y disociación aparentemente contradictorias, y en ese sentido el riesgo asumido a mediano o largo plazo es la incertidumbre. Pero precisamente en este aspecto, el pragmatismo de las cuerdas separadas demostró su importancia. En un primer momento, supuso una toma de posiciones diplomáticas que encapsuló la demanda ante la CIJ en el ámbito jurisdiccional. Sobre este compromiso, una vez limitados los posibles efectos no deseados del diferendo en otros temas de la agenda bilateral, la creación de la AP abrió un espacio de asociación para que en medio del conflicto tuviera lugar también una progresiva institucionalización de la cooperación económica. Ambas iniciativas reforzaron el papel de las instituciones en las relaciones bilaterales.

Las instituciones fueron y siguen siendo importantes no en un sentido jurídico sino en un sentido sociológico más básico. Definidas como actividad humana habituada, tipificada, histórica y objetiva (Berger y Luckmann, 2001), las instituciones establecen normas y reglas que prescriben pautas de conducta, configurando nuestras expectativas acerca de un comportamiento adecuado y un entendimiento compartido sobre cómo interpretar las acciones de otros (Keohane, 1993). En la práctica, estas cualidades institucionales favorecen la cooperación en dos aspectos. Primero, crean un ambiente de previsibilidad y menor incertidumbre en las relaciones sociales. En el caso de Chile y Perú, el compromiso de aceptar la jurisdicción de la Corte y las consecuencias de su decisión contribuyó a reducir los niveles de desconfianza mutua y atenuar en cierta medida el posible impacto negativo de las políticas de rearme y disuasión en la agenda bilateral. En segundo lugar, las instituciones, una vez creadas, conforman un trasfondo social favorable al desarrollo de nuevos patrones de interacción, que en política implicaría abrir nuevas vías para la cooperación. En ese sentido, el propio desarrollo de la AP puede interpretarse como un orden institucional en expansión en el terreno de la cooperación económica (cf. Legler et al., 2018).

Ambos países lograron sostener una cooperación estable, capaz de resistir las dinámicas de disociación recientes, y superar un pasado común más propenso al conflicto, debido a las posibilidades abiertas por la política de cuerdas separadas y la institucionalización de la cooperación económica en el marco de esta estrategia bilateral. Sin embargo, y a modo de reflexión, la separación de los asuntos políticos y económicos tiene límites. Primero, porque el comercio intrarregional entre los miembros de la AP es cuantitativamente menor respecto al total del comercio exterior con el resto mundo (Hernández y Muñoz, 2015), lo que supone una barrera importante para una eventual vinculación positiva (o efecto derrame) entre los logros de la cooperación económica y los temas de la agenda política. En segundo lugar, porque la integración económica se ha sostenido sobre la base de acuerdos mínimos, lo que limita las perspectivas de una integración política³ que priorice procesos y mecanismos institucionales para el diseño e implementación de políticas comunes.

Referencias bibliográficas

Alcalde, J. (2008). “Política comercial es política exterior: criterios para la conclusión de acuerdos comerciales”, Actualidad internacional 2 (2): 103-112.

Berger, P. y Luckmann, T. (2001). La construcción social de la realidad. Buenos Aires: Amorrortu Editores.

Fuentes, C. (1997). “Interdependencia y seguridad en el Cono Sur”, Fuerzas Armadas y Sociedad 12 (1): 3-15.

Hernández, J. A., y Muñoz, L. G. (2015). Comercio y evolución de la Alianza del Pacífico”. Equidad y Desarrollo 24: 97-118.

Ilievski, N. Lj. (2015). “The Concept of Political Integration: The Perspectives of Neofunctionalist Theory”, Journal of Liberty and International Affairs 1 (1): 1-14.

Keohane, R. O. (1993). Instituciones internacionales y poder estatal. Ensayos sobre teoría de las relaciones internacionales. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano.

Legler, T., Garelli, O. y González, P. (2018). En La Alianza del Pacífico: ¿Atrapada en el péndulo del regionalismo y del interregionalismo? México: Konrad Adenauer Stiftung.

-Juan Francisco Morales G., Instituto De Estudios Políticos Andinos

Este trabajo es parte del Boletín Integración regional. Una mirada crítica, N°4/5, mayo de 2019, editado por el Grupo de Trabajo Integración y Unidad Latinoamericana del Consejo Latinoamericano en Ciencias Sociales (CLACSO).

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