¿De qué manera las relaciones construidas entre la población y los gobiernos que se han sucedido a partir de la presencia de Las Bambas han contribuido a aumentar las tensiones y los niveles de conflicto en torno a esta minera? Las responsabilidades del Estado respecto lo que está sucediendo en Las Bambas no solo se relaciona con las modificaciones en el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) que no fueron consultadas. Existe un problema de fondo, vinculado con la forma cómo los sucesivos gobiernos desde el inicio de Las Bambas (2004), han enfocado el mejoramiento de las condiciones sociales de la población y el tratamiento de los continuos conflictos que se fueron sucediendo.

En un inicio, al momento de la licitación del proyecto, la estrategia que adoptó el gobierno de Toledo -por medio de ProInversión- constituyó todo un modelo de gestión social, pues partió de un arduo trabajo previo para socializar los beneficios de la mina. Asimismo, en el contrato de licitación se incluyeron algunos compromisos para generar mayor legitimidad, como la adopción de un fondo en fideicomiso en beneficio de las comunidades de la zona de influencia, así como otras obligaciones sociales y ambientales que estarían a cargo de la empresa ganadora y el Estado (“Anexo K” del contrato).

Con el ingreso de Xstrata como ganador de esta licitación, este impulso inicial del Estado no tuvo mayor continuidad, perdiéndose los espacios que se habían ido ganando con la población. Incluso en el 2009, con Alan García en el Gobierno, el fondo en fideicomiso fue convertido en un fondo privado. Por este mecanismo, el monto asignado al fideicomiso terminó siendo “licuado” en el presupuesto designado para las relaciones comunitarias de la empresa. El repliegue del Estado terminó empoderando a Xstrata como principal impulsor de las redes y relaciones tejidas con la población de su zona de influencia.

En los siguientes años, y con mayor notoriedad a partir del 2011, el número de incidentes conflictivos en torno a la minera aumentó, estimulados por las crecientes expectativas por obtener beneficios económicos de la mina. Las demandas eran impulsadas por las comunidades y/o diversos proveedores de servicios del centro urbano de Challhuahuacho (restaurantes, hospedajes, lavanderías, entre otros). Por lo general, estos conflictos eran de baja intensidad, y tanto las demandas como el grupo social que los impulsaba estaban focalizados. Ello permitía controlar más fácilmente las crisis producidas, sea por parte de la empresa o de los órganos del Estado que intervenían (en los casos de mayor gravedad). Luego de un período breve de negociaciones -y concesiones- se podía restablecer el orden y desactivar el problema, hasta un nuevo momento en que fuera puesta en la mesa otra demanda y el conflicto se activara nuevamente.

Ante un escenario cada vez más convulso que podía afectar la gobernabilidad de Las Bambas, en el año 2012 se creó como medida preventiva la denominada Mesa de Desarrollo de Cotabambas, que representó un segundo momento en el cual el Poder Ejecutivo -ya en el gobierno de Humala- tomó la iniciativa para mejorar las condiciones sociales en torno a la minera. Tal como ocurrió con la gestión del fideicomiso, los representantes de la sociedad civil no fueron incluidos en el proceso de toma de decisiones en este espacio de diálogo. Pero, una vez concluidas las sesiones de esta Mesa no se realizaron mayores esfuerzos para avanzar con el cumplimiento de los distintos compromisos que asumieron varios ministerios, principalmente en obras de infraestructura (hospitales, escuelas, saneamiento, electrificación) y ayuda social. Así, de los catorce proyectos que se comprometieron en esta Mesa (por un monto aproximado de S/ 600 millones de soles), a comienzos del 2015 solo uno estaba concluido y el resto presentaba avances parciales. Además, la gestión de los alcaldes que participaron en esta Mesa terminó en diciembre de 2014, y ninguno de ellos fue reelegido en su cargo, lo que también restó continuidad al cumplimiento de estas promesas para la provincia.

Foto: Vidal Merma

Como ya es historia conocida, a partir del 2015 el conflicto escaló dramáticamente desde diversos frentes. La respuesta reactiva del gobierno de Humala fue crear nuevos espacios de diálogo, en los que se sumaron compromisos en otros proyectos de inversión y ayuda social. Primero sería la “Mesa de Desarrollo del Distrito de Chalhuahuacho”, creada en febrero de 2015 luego de un paro muy contundente que incluyó el bloqueo de carreteras y la retención de alrededor de 200 trabajadores de la empresa. Meses después, tras los sucesos de setiembre de 2015 que cobraron la vida de tres personas, en noviembre se creó una nueva Mesa de Cotabambas. Si bien esta última surgió principalmente por la presión de los frentes de defensa y alcaldes para explicar las modificaciones hechas en el EIA de Las Bambas, también incluyó compromisos económicos. En diciembre, un mes después, se creó la “Mesa de Diálogo para el Desarrollo de la Provincia de Grau”, solicitada por dirigentes sociales y alcaldes de la provincia que de alguna manera también se habían plegado al paro de setiembre de 2015. Se volvió una situación común que muchos dirigentes acudían a más de un espacio de diálogo; por ejemplo, un dirigente que participaba en la Mesa de Grau también podía integrar al mismo tiempo la Mesa de Cotabambas.

Al siguiente año, en octubre de 2016, como resultado del choque con la policía en que murió el comunero Quintino Cereceda -primer gran conflicto relacionado con el uso del corredor minero- el recién estrenado gobierno de Pedo Pablo Kuczynski (PPK) intentó mostrar al inicio un aparente propósito de enmienda del Estado respecto a los errores que se habían cometido en el anterior gobierno en torno Las Bambas. Poco a poco el discurso fue cambiando, y se comenzaron a enfocar los esfuerzos para dar a entender a la opinión pública que los problemas en Las Bambas se debían a los compromisos incumplidos del gobierno de Humala. El efecto práctico es que se desviaba el foco de las responsabilidades, a las acciones u omisiones del gobierno precedente, pero sin proponer un tratamiento alternativo. Con esos antecedentes, el nuevo gobierno de PPK llegó a la conclusión de que las mesas creadas en el gobierno de Humala no habían tenido utilidad, y que el conflicto se desactivaría si se agilizaban los proyectos de inversión y se generaba una mayor presencia del Estado en la zona. Así surgió el denominado Plan de Desarrollo de Cotabambas, que Martín Vizcarra -en ese entonces ministro de Transportes y vicepresidente- presentó con gran bombo en Cotabambas en diciembre de 2016. Una inversión de S/ 2,055 millones para los siguientes cinco años en 158 proyectos de inversión pública priorizados. Debe precisarse que la mayoría de estos proyectos eran los mismos comprometidos en el anterior gobierno y que no habían sido cumplidos.

Foto: Vidal Merma

Este Plan fue validado ante la opinión pública en febrero de 2017, pero fue suscrito solo por representantes del Ministerio de Transportes y Comunicaciones y algunos alcaldes de la provincia liderados por Odilón Huanaco, en ese entonces alcalde provincial de Cotabambas y actualmente prófugo por delitos de corrupción. La Mesa de Cotabambas creada en noviembre de 2015 no fue convocada, a pesar de que seguía formalmente vigente de acuerdo a la norma que la aprobó. Se cerró abruptamente todo espacio de discusión donde se pudieran plantear cuestionamientos a los cambios que se hicieron en el EIA de la empresa o la situación de la carretera.

Como respuesta a las protestas de unas comunidades del distrito de Mara por el uso de la carretera, en agosto de 2017 el gobierno declaró el estado de emergencia en todo el corredor minero, situación prorrogada sin interrupción hasta el día de hoy y sin mayores resultados para contener los conflictos sucedidos, como lo demuestra el reciente caso de Fuerabamba. La estrategia de restringir el diálogo y priorizar la agilización de la ayuda social comprometida no está dando resultados, sea por los escasos avances en la ejecución del Plan de Desarrollo de Cotabambas, o porque las demandas en juego no están necesariamente comprendidas en estas inversiones en infraestructura o programas sociales. Es claro que el interés mayor de comunidades y comuneros es obtener beneficios directos.

Hecho este recuento, ¿qué se puede señalar hasta este punto respecto a las relaciones establecidas entre las autoridades estatales y la población desde que se inició Las Bambas? Se propone seis conclusiones:

1. Con excepción del período previo a la licitación de Las Bambas y la primera Mesa de Cotabambas del 2012, las relaciones construidas por el Estado con la población fueron forzadas por las crisis sociales que se suscitaron, en una lógica reactiva y contingente. Ello a pesar que, en varias oportunidades, las organizaciones de la sociedad civil y las autoridades regionales y locales alertaron con varios meses de anticipación sobre la emergencia social que se estaba originando en la zona.

2. Tanto el gobierno de Humala, primero, como el de PPK, después, se empeñaron en promover vías de negociación paralelas con diversos actores de la población, en plena vigencia y funcionamiento de mesas de diálogo que habían sido creadas por norma. Si las intenciones de estos gobiernos consistían en dividir o dispersar a la población, esta estrategia no tuvo resultados positivos, pues se abrieron más frentes de lo que sus capacidades efectivas podían afrontar.

3. El gobierno de Humala fue muy flexible y dócil para asumir diversos compromisos cuya viabilidad no era segura, sin evaluar internamente sus propias capacidades de cumplimiento o que pudieran determinar los límites de lo que se podía conceder a la población. Sin una estrategia coherente, una vez asumidos los compromisos, muchos sectores evidenciaron serias dificultades para viabilizar su ejecución. Además, en la medida en que los continuos incumplimientos de estos compromisos alimentaban las tensiones sociales, para calmar la situación los sectores ya no solo tenían que atender los compromisos no honrados, sino que, además, debían asumir otros nuevos. Y todo ello por no adoptar medidas preventivas adecuadas que hubieran sido mucho menos costosas para los fondos públicos.

4. La ineficacia de los órganos estatales para cumplir los compromisos asumidos en las mesas de diálogo, se explica en buena parte por la ausencia en los ministerios y organismos técnicos especializados de una unidad orgánica que hiciera seguimiento de los avances efectivos. Asimismo, por la incapacidad de involucrar en el esfuerzo al gobierno regional y los gobiernos locales. Lo concreto es que estas acciones no eran necesariamente cumplidas por los distintos funcionarios que participaban en las reuniones y suscribían las actas. La continua rotación de los funcionarios que participaban tampoco contribuía a promover un adecuado seguimiento del proceso.

5. El enfoque del gobierno de PPK, cuya línea ha mantenido su sucesor Martín Vizcarra, prioriza el shock de inversiones o adelanto de proyectos de inversión en zonas de actividad minera como mecanismo para obtener la licencia social y reducir los conflictos. Pero, como lo demuestra con creces el caso de Las Bambas, este enfoque puede no tener mayor impacto en una población muy diversa y más interesada en obtener beneficios económicos directos por parte de la minera.

6. Muchos de los compromisos asumidos por el gobierno de Humala probablemente nunca se hubieran planteado de no existir una situación de crisis social de por medio. Ello revela que estos compromisos nunca obedecieron a una estrategia de desarrollo, o a un plan debidamente articulado en sus diferentes áreas de intervención (salud, educación, infraestructura, saneamiento, desarrollo agropecuario) sobre lo que se buscaba hacer para la zona. Así, se aprobaron muchas normas y políticas públicas para la Bambas que solo quedaron en buenas intenciones.

Leonidas Wiener Ramos

Investigador y autor del libro:

“Gobernanza y gobernabilidad: el caso Las Bambas”

Fuente: Gran Angular

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