En la última década, a pesar de la significativa expansión del mercado interior y del crecimiento económico, la industria brasileña ha perdido dinamismo. Para algunos analistas esta situación tiene relación con la apreciación cambiaria resultante de la política macroeconómica y al aumento en los precios de los “commodities”, resultante del llamado “efecto China”.

Estos elementos, sin embargo, explican sólo en parte un fenómeno que ya era evidente en los años ‘80 y ‘90. Después de haber internalizado los beneficios de la Segunda Revolución Industrial, la industria brasileña debe enfrentar una reestructuración que incorpore los beneficios de la revolución socio-técnica en curso. Al mismo tiempo, la financiarización de la economía global (y de la brasileña también) y la reorganización asociada de las actividades productivas por parte de las grandes corporaciones transnacionales, cada vez más subordinadas a la lógica de las finanzas, añaden desafíos a la estructura productiva brasileña. La explosión del desarrollo chino durante los años 2000 y la generación de saldos respetables en la balanza comercial brasileña sólo pospusieron el enfrentamiento de estos problemas.

La actual crisis mundial iniciada en 2007-2008 y sus desdoblamientos empeoran esta situación y añaden nuevas especificidades. El conjunto de políticas adoptadas por Brasil en el tratamiento de las primeras etapas de la crisis, especial mente la acción incisiva de los bancos oficia les brasileños para garantizar la supervivencia financiera de las principales empresas brasileñas, así como los cambios en la geopolítica introducidos por la formación de alianzas, como los BRICS, traen en el mediano plazo nuevos elementos que no pueden ser ignorados cuando se discute los retos actuales de la industria.

A partir de 2003, en Brasil, el éxito de las políticas de inclusión social, la mejora en la distribución de la renta y la dinamización del mercado laboral transformaron el país positivamente, lo que hace también que el debate sobre la estructura productiva se vuelva mucho más complejo. Por un lado, los indicadores tradicionales muestran una situación preocupante. La participación del valor agregado de la industria manufacturera en el PIB, que pasó del 19,8% en 1947 al 35,9% en 1985, viene perdiendo terreno, pues cae al 18% en 2003 y al 13,1% en 2013.

Dentro del tejido industrial, también se pro duce una disminución de la importancia relativa de las actividades de alta tecnología. El VTI del conjunto de las tecnologías de in formación y comunicación que representaba aproximadamente el 1,4% del PIB en 2000, cae al 0,97% en 2005 y al 0,4% en 2011. Entre 2008 y 2010, en Estados Unidos, según el Bureau of Economic Analysis, la participación de las TIC en el PIB fue del 9% y en la Unión Europea fluctuaba entre 5% y 7%.

También se observa el vaciamiento progresivo de los sistemas productivos y de innovación brasileños, en general, y en las actividades de alta intensidad tecnológica, en particular, (aproximadamente el 70% de la demanda final brasileña fue suplida por importaciones en 2008) y el creciente deterioro de la balanza comercial de productos manufacturados (las actividades de alta y media-alta tecnología registran un déficit de más de US$ 90 mil millones, en 2013). La desindustrialización y pérdida de tejido industrial están acompañadas de una desnacionalización significativa de la estructura productiva. El stock de capital extranjero en la industria brasileña aumentó de US$ 32 mil millones en 2000 a US$ 221,8 mil millones en 2011, lo que representa el 30% del PIB. En las actividades de alta y media-alta tecnologías, el aumento fue de más del 300%.

Presencia de las ETNs

El aumento de la participación de las filiales de empresas transnacionales (ETNs) en la estructura productiva puede ser considerado como un resultado directo de la política eco nómica, industrial y de innovación adoptada en el país, que tiene como su principal hipótesis la idea de que las filiales de las ETNs pueden desempeñar un papel virtuoso. La política de innovación brasileña desde sus inicios se orienta por la noción de catch-up (igualarse) y está fuertemente influenciada por los modelos e instrumentos adoptados por los países considerados más desarrollados. Más toda vía, desde 2003, tiene como principal objetivo reducir los costos de la innovación y se basa en ejes tales como: creación de nuevas estructuras institucionales orientadas a ofrecer mecanismos para estimular la interacción entre universidades y empresas (incubadoras, ciudades innovadoras, núcleos de innovación tecnológica, redes de innovación, plataformas tecnológicas, entre otras) e implementación de mecanismos fiscales y crediticios dirigidos a las actividades innovadoras.

Los resultados de la política, si se mide por los indicadores tradicionales –como la tasa de in novación o los gastos en investigación y desarrollo (I + D)– han sido decepcionantes. El país continúa con baja importancia relativa de las actividades intensivas en tecnología, después de haber perdido, de hecho, la capacidad tecnológica en diferentes sistemas productivos y de innovación.

Las filiales de las empresas transnacionales se han beneficiado significativamente de los incentivos fiscales y la financiación a la innovación. Sin embargo, los resultados de este apoyo han sido decepcionantes. A pesar de ser beneficiarias de diversos instrumentos de la política, las filiales de las empresas transnacionales, en su mayoría, han disminuido sus esfuerzos de I + D y de innovación en el país (Cassiolato y Szapiro, 2015).

La actuación de las filiales de las ETNs está subordinada a las estrategias globales de sus matrices y su contribución a los diferentes sis temas nacionales de innovación no debe ser sobreestimada ni percibida como una forma automática de construir una capacitación in terna de innovación. Estudios detallados sobre Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica (Cassiolato et al, 2013; Sun, 2010) muestran que las actividades de I + D realizadas por las filiales de las ETNs son marginales.

Sus estrategias y dinámica organizacional y su patrón de inversión (incluyendo I + D) han sido moldeadas por nuevos vínculos entre finanzas e industria (Chesnais y Sauviat, 2005). Parte principal de su estrategia se basa en la centralización de los activos financieros, realizada a través de una empresa holding, por lo general ubicada en paraísos fiscales y, por lo tanto, fuera del alcance de la ley y del control de las instituciones nacionales en sus países de origen. Las ETNs pasan a caracterizarse por una disminución relativa en la importancia asignada a las actividades de producción, con un aumento asociado en la importancia de las actividades financieras y apropiación de valor de los activos intangibles (Serfati, 2008).

De este modo, en diversos casos, entre los que se destaca Brasil, la llamada internacionalización de las actividades de I + D se refiere, en primer lugar, a la adquisición de las capacidades locales, especialmente por medio de la compra de empresas nacionales, cuyos laboratorios de I + D “heredan” las empresas que las adquieren, sin que falten ejemplos en los cuales las operaciones de estos laboratorios se deprecian o incluso se cierran.

Así, el objetivo de política buscado por los gobiernos de los países en desarrollo, incluso y especialmente por Brasil, de atraer IDE (Inversión Directa Extranjera) en la expectativa de que sea uno de los principales pilares de la necesaria renovación industrial, es a la vez bastante ilusorio, ya que subestima la naturaleza y la fuerza de los factores estructurales que se han dado desde mediados de los años ‘70, y en gran parte equivocado, pues deja de reconocer que el cambio de paradigma tecnológico modificó los parámetros de las transferencias internacionales de tecnología, haciendo que el crecimiento industrial local y endógeno se convierta en dependiente, en un grado mucho mayor que en el período anterior (1960-1975), de factores que deben ser creados y construidos localmente (Cassiolato et al , 2014).

En lugar de centrar su estrategia productiva en la atracción de filiales de las ETNs, Brasil podría haber aprovechado el espacio abierto por el éxito de las políticas sociales a partir del gobierno de Lula. De hecho, en Brasil, continúa existiendo, desgraciadamente, una clara sepa ración entre las políticas industrial y de innovación y las de desarrollo social y territorial.

Defender los logros alcanzados

El territorio brasileño y su estructura productiva fueron revolucionados por el desarrollo de numerosas aglomeraciones productivas locales (APLs). Impulsadas por el aumento de la renta local, resultado de los programas sociales, y dinamizadas por la importante interiorización de la educación, la capacitación y la formación técnica, como resultado de la política de educación secundaria y superior, han prolifera do APLs especializadas en actividades agroindustriales, bienes de consumo no duraderos, economía de la cultura y otras, aumentando la renta en el territorio y permitiendo procesos virtuosos de transformación. Su pequeña escala y su extensión a través de diferentes partes del territorio, acompañado muchas veces de una significativa informalidad, los deja, sin embargo, fuera del alcance de los lentes tradicionales de captación de fenómenos productivos y de los indicadores correspondientes.

Así, el deterioro de la estructura productiva brasileña tradicional se acompaña de fenómenos de transformación productiva práctica mente invisibles. Tales cambios se producen, paradójicamente, en un período en que la po lítica industrial se reintroduce en la agenda brasileña, con un aumento significativo del mercado interno.

Más allá de la tendencia a imitar, sin la necesaria adecuación, los modelos, agendas e instrumentos de política generados en otros contextos, los objetivos e instrumentos de la política productiva y de innovación se han disociado de aquellos de las políticas de desarrollo social. La política social ha sido capaz de incluir en la economía y la sociedad a millones de brasileños que se han convertido en ciudadanos y consumidores con demandas muy claras e in novaciones intensivas. Demandas de mejores condiciones de vida y de alimentación, salud, educación, vivienda, transporte, sanidad, cultura, entre otros, requieren capacidades pro ductivas y de innovación, así como soluciones y nuevas tecnologías específicas, que no pueden ser importadas, a los diferentes territorios.

Los ajustes macroeconómicos que ahora se están implementando impactan negativamente en la política productiva y los sistemas de producción local anteriormente señalados. Para que no se pierdan los logros alcanzados durante la última década y que se recupere la estructura productiva, se precisa de una agenda política industrial y tecnológica capaz de hacer converger los objetivos de desarrollo brasileño en sus múltiples dimensiones, colocando lo socio-ambiental en el centro de las prioridades. Con ello, se puede prever una serie de posibilidades para reforzar trayectorias benignas y autoreforzadoras de desarrollo.

Una primera gran oportunidad consiste en estimular el desarrollo de aglomeraciones loca les productivas e innovadoras relacionadas con la ampliación de la calidad y la prestación de servicios públicos esenciales, como los que se señalan en el Plan Brasil Sin Miseria. En esta perspectiva, la política de desarrollo industrial y tecnológico debe orientarse más hacia la movilización y consolidación de capacidades, actividades y sistemas productivos y de innovación centrados en el suministro de alimentos, salud, educación, vivienda (con saneamiento y acceso al agua y energía), tratamiento de residuos sólidos, cultura, entre otros servicios públicos.

Un segundo vector de oportunidades de esa integración y fortalecimiento de la política de desarrollo, se deriva de la capacidad de la política industrial para movilizar las ventajas que ofrece el vasto territorio brasileño. A pesar de los logros alcanzados con la descentralización de los recursos, la política industrial y de innovación aún incorpora una visión anti cuada del punto de vista espacial. Por ejemplo, ambas todavía colocan la cuestión regional sólo como un apéndice compensatorio y el enfoque sectorial todavía se piensa en forma desterritorializada. Una política con enfoque territorial podría consolidar los importantes avances que condujeron a la implementación de nuevas estructuras de educación e investigación tecnológica orientadas a problemas locales, como: los institutos federales, las nuevas universidades públicas regionales y los centros vocacionales tecnológicos. Esta institucionalidad ya es aprovechada parcialmente en la capacitación tecnológica dirigida a la formación y la difusión de conocimientos de ciencia y tecnología, apuntando a la mejoría de las aglomeraciones productivas locales, aunque aún en forma reducida.

Finalmente Brasil debería, de hecho, aprovechar las oportunidades generadas por el agota miento del paradigma productivo basado en la producción y consumo de masas e intensivo en la explotación de los recursos naturales agotables. El nuevo paradigma de la sostenibilidad encuentra en Brasil, quizás, a su mayor potencial de realización, dadas nuestras especificidades. Esto debe ser pensado a partir de la elección de prioridades de la política que se relacionen a los grandes desafíos de la sociedad brasileña. En tal sentido, la selección de áreas consideradas como “estratégicas” o “portado ras de futuro” debería incluir, en primer lugar, las que tienen un mayor impacto en nuestra economía y en la sociedad: alimentación, salud, educación, vivienda, saneamiento, movilidad urbana, entre otros. Más allá de introducir nuevos y adecuados espacios para el desarrollo brasileño, tales propuestas tienen el potencial para resolver algunas de sus distorsiones más graves y sus amenazas más urgentes: la desindustrialización y el aumento de las importaciones de bienes manufacturados, tecnologías y otros bienes y servicios.

(Traducción ALAI)

José E. Cassiolato, economista, es profesor adjunto de la Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).

Bibliografía

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Cassiolato, J. E.; Szapiro, M. H. S. Os dilemas da política industrial e de inovação: os problemas da Região Sudeste são os do Brasil. In: Leal, C.; Linhares, L.; Lemos, C.; Silva, M.; Lastres, H. (Org.). Um olhar territorial para o desenvolvimento: Sudeste. 1ed. Rio de Janeiro: BNDES, 2015, p. 284-317.

Cassiolato, J. E.; Zucoloto, G.; Tavares, J. M. H. “Empresas transnacionais e desenvolvimento tecnológico brasileiro: uma análise a partir das contribuições de François Chesnais”. In: Cassiolato, J. E.; Matos, M. P. M.; Lastres, H. M. M. (Eds.) Desenvolvimento e mundialização: O Brasil e o pensamento de François Chesnais. Rio de Janeiro: E-papers, 2014.

Chesnais, F.; Sauviat, C. “The financing of innovation-related investment in the contemporary global finance-dominated accumulation regime”. In: Cassiolato, J. E.; Lastres, H. M. M.; Maciel, M. L. (Eds.) Systems of Innovation and Development: evidence from Brazil. Cheltenham: Edward Elgar, 2003, p. 61-118.

Serfati, C. Financial dimensions of transnational corporations, global value chain and technological innovation. Journal of Innovation Economics, v. 2, 2008.

Sun, Y., 2010. ‘Foreign Research and Development in China: A Sectoral Approach’, International Journal of Technology Management, 51(2/3/4): 342–63, 201

Artículo publicado en la edición 507 (septiembre 2015) de la revista América Latina en Movimiento de ALAI http://www.alainet.org/es/revistas/507