La nueva diplomacia China en la COP16 sobre el clima
31/03/2011
- Opinión
Por contraste con la atmósfera lúgubre y frustrante en que terminó la COP15 en Copenhague, la COP16 en Cancún cerró sus sesiones con un suspiro colectivo de alivio entre las partes: “Las decisiones de Cancún salvaron las conversaciones sobre el clima”. Pero las Decisiones de Cancún no salvarán al planeta. Con base en los compromisos de reducción actuales, el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (Informe sobre la brecha de emisiones, de noviembre de 2010) advierte que las previsiones son de una reducción de solamente el dieciséis por ciento por parte de los países desarrollados para 2020 (en el mejor de los escenarios) o incluso un aumento del seis por ciento en el peor (sin compensaciones) en comparación con los niveles de 1990, lo que podría significar un aumento de la temperatura global de hasta 5 grados Celsius para fin de este siglo.
Por otra parte, muchos países del bloque del G77 y China protestaron porque el proceso fue una réplica de las reuniones de conciliábulo entre pocos, muy criticadas, que se realizaran el año anterior. De todas formas, a pesar del reiterado planteo de Bolivia de que el acuerdo de Cancún iba en la dirección equivocada, finalmente se logró un cuasi consenso sobre transferencia de tecnología y respecto de la creación de un nuevo Fondo Verde para el Clima destinado a ayudar a los países en desarrollo en su adaptación al calentamiento global. La próxima COP17 en Durban deberá avanzar en la discusión sobre el resto de los temas en contienda en las negociaciones.
No debe sorprender que las posturas y los compromisos realizados por Estados Unidos y China fueran seguidos atentamente durante las negociaciones, en tanto las dos grandes potencias son vistas hoy como las que moldean los resultados de las negociaciones y de nuestro futuro. Parece ser que en Cancún tanto China como Estados Unidos obtuvieron lo que querían y solamente cedieron aquello que estaban dispuestos a conceder.
Este artículo analiza la nueva diplomacia china en materia del clima en la COP16 y los distintos esfuerzos que se están llevando adelante a nivel nacional en ese país para cumplir con las metas que se ha trazado para un desarrollo bajo en emisiones. Nuestra evaluación es que las nuevas políticas y medidas que lleva adelante el gobierno chino son una continuación del actual paradigma de desarrollo con uso intenso de energía y gran crecimiento, aunque con esfuerzos para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero a través del uso creciente de energía de fuentes no fósiles como la generación hidroeléctrica a gran escala y la energía nuclear.
La posición de China en la COP16
La postura básica de China en la COP16, según se desprende de numerosos anuncios y presentaciones de Xie Zhen-Hua (Vice Presidente de la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma) y Su Wei (principal negociador chino), realizados antes y durante las negociaciones, fue la siguiente:
1. Reafirmar el Protocolo de Kioto como el acuerdo internacional legalmente vinculante de la Convención, reafirmar la Hoja de Ruta de Bali, y respaldar el Entendimiento de Copenhague. Eso incluye:
- exigir que los países del Anexo 1 establezcan metas medibles de reducción de emisiones y proporcionen apoyo para mitigación, adaptación, transferencia de tecnología y financiación a los países en desarrollo;
- respaldar los objetivos de largo plazo del Entendimiento de Copenhague;
- apoyo a los países en desarrollo para que apliquen medidas de adaptación al cambio climático a condición de que obtengan financiamiento, tecnología y capacitación de parte de los países desarrollados.
2. Reafirmar el principio de la “responsabilidad común pero diferenciada”.
3. Que se tenga en cuenta el derecho al desarrollo económico, al alivio de la pobreza, a la protección del clima, para garantizar los derechos al desarrollo de los países en desarrollo; y reafirmar los principios de sustentabilidad de China que incluyen la protección ambiental en el desarrollo económico. En base a su situación, etapa de desarrollo y capacidad, China adoptará una cuota parte razonable de responsabilidad internacional.
4. Exigir que los países del Anexo 1 se comprometan con la mitigación y la adaptación, y ofrezcan transferencia tecnológica, financiación y capacitación a los países en desarrollo.
Notificación y transparencia: ¿MRV o ICA?
Uno de las preocupaciones centrales de China es el mecanismo de Consulta y Análisis Internacional (ICA por su sigla en inglés), un sistema diseñado para medir los esfuerzos de los países en desarrollo en el combate al cambio climático.
El ICA fue discutido por primera vez en la COP15 de Copenhague como un proceso de revisión formal para verificar las emisiones y acciones de los países. Fue propuesto por India, como forma de salvar la brecha entre Estados Unidos y China en torno al tema de la verificación, e incluye una declaración de metas de reducción de emisiones por parte de los países en desarrollo e informes presentados regularmente sobre cómo se están cumpliendo las metas, pero sin inspección ni penalización internacional por la falta de cumplimiento. Todas las naciones en desarrollo estarían sujetas a este mecanismo, no solamente los principales emisores como China, India y Brasil.
El Entendimiento de Copenhague propuso la creación de un sistema ICA, pero no definió cómo implementarlo.
Durante las negociaciones de la CMNUCC en Tianjin en octubre de 2010, China y Estados Unidos tuvieron un enfrentamiento respecto de la interpretación estadounidense del Entendimiento de Copenhague, y en particular por las presiones ejercidas por Estados Unidos para que los países en desarrollo adoptaran requisitos de transparencia “medibles, registrables y verificables" (MRV) en el ICA, lo que implicaría asociar obligaciones vinculantes a las acciones nacionales “voluntarias” de reducción de emisiones de los países en desarrollo. El G77 y China consideraron esta movida como un intento de desechar el Protocolo de Kioto y la Hoja de Ruta de Bali, y sustituirlos por el Entendimiento de Copenhague.
Al comienzo, China se opuso decididamente al ICA y argumentó que el Entendimiento de Copenhague no tenía el apoyo de la mayoría de los países en desarrollo y que esta disposición era injusta para los países con bajas emisiones de carbono. Al mismo tiempo, presionó fuertemente para que los países desarrollados fueran más transparentes en su apoyo financiero y en tecnología a los países en desarrollo, e insistió que el ICA debía ser impulsado "de manera que no sea intrusivo, ni punitivo y respetuoso de la soberanía nacional".
A pesar de la oposición de China, en la COP16 en México a fines del 2010 circularon documentos sobre el ICA. Otros grandes emisores, entre ellos Brasil y Sudáfrica, también se opusieron a las presiones estadounidenses de presentar informes detallados. El Ministro de Medio Ambiente Indio Jairam Ramesh medió en el asunto y sostuvo una larga reunión de cuatro horas con la delegación china donde finalmente logró una solución de compromiso. Estados Unidos se avino a acortar las diferencias dos días antes del cierre de las negociaciones, y eventualmente, las principales demandas chinas --transparencia en la asistencia financiera a los países en desarrollo, garantizar la transferencia de tecnología de energía limpia a los países pobres, y continuidad de las discusiones en el marco del Protocolo de Kioto – fueron aceptadas.
El Acuerdo de Cancún y los compromisos de China
El Acuerdo de Cancún obliga a todos los países en desarrollo a cumplir con los requisitos del ICA. Las acciones de mitigación voluntarias financiadas nacionalmente, las leyes nacionales y la implementación de cronogramas habrán de ser notificadas y revisadas de maneras que no sean intrusivas, ni punitivas y respetuosas de la soberanía nacional. Los informes serán analizados por expertos para considerar la información relacionada con los inventarios de gases de efecto invernadero, las acciones de mitigación, los avances en la implementación de las acciones de mitigación y los MRV nacionales.
Los términos del Acuerdo de Cancún relativos a la financiación no resuelven los problemas que los países en desarrollo identificaron y criticaron en el Entendimiento de Copenhague, entre ellos el retraso que existe en el desembolso de los apoyos financieros, que los montos son insuficientes, y el condicionamiento a los países en desarrollo para que establezcan mecanismos de transparencia si quieren obtener los apoyos financieros. No está claro si los pagos del nuevo Fondo Verde para el Clima se realizarán como préstamos o como donación. Por otra parte, muchos países están desconformes con que el Banco Mundial sea el fideicomisario del Fondo durante los primeros tres años.
El anuncio de China de un compromiso voluntario para reducir la intensidad de sus emisiones de carbono entre un 40 y un 45% para 2020 respecto de los niveles de 2005, muestra un cambio respecto de su posición anterior contraria a adoptar metas específicas. Conjuntamente con su decisión de no recibir financiación para el clima y sus planes de ofrecer apoyo financiero para ayudar a los países en desarrollo, especialmente a los pequeños estados insulares y los países africanos, y apoyarlos en materia de generación de capacidad para lidiar con el cambio climático, muestra a la nueva diplomacia de Beijing asumiendo el liderazgo en asuntos del clima. Se establecieron más de 80 proyectos en pequeños estados insulares del Océano Pacífico y hay un programa para la instalación de proyectos de energía limpia a pequeña escala en el período 2008-2013, como es el caso de una pequeña planta de generación hidroeléctrica en Fiji.
¿Se salvó el Protocolo de Kioto?
China considera al Protocolo de Kioto como el mecanismo más importante y útil para identificar la “responsabilidad común pero diferenciada” entre los países desarrollados y los países en desarrollo. Conjuntamente con los otros países del grupo BASIC (Brasil, India y Sudáfrica) y los países del G77, los chinos consideran que el Protocolo de Kioto debe continuar con su segunda fase. En cambio, Japón, Rusia y Canadá se negaron a hacer compromisos al comenzar la segunda semana de negociaciones, y Estados Unidos mantuvo su falta de voluntad a incorporarse al Protocolo de Kioto.
Después de la COP16, Xie declaró que “China conjuntamente con los demás países BASIC ha tenido éxito en la defensa de las necesidades de los países en desarrollo contra las demandas irracionales de Estados Unidos” y expresó la satisfacción de su país con los resultados de la negociación. Una opinión contraria de algunos analistas sostiene que el Acuerdo de Cancún respaldó y legitimó el Entendimiento de Copenhague de 2009. Más aún, señala que Cancún representó un retroceso respecto del espíritu de los principios del Protocolo de Kioto que exige que los países desarrollados asuman compromisos vinculantes y no sólo promesas de mitigación voluntarias.
Reverdeciendo a China
China llegó a la COP16 con sus metas de reducción general de emisiones y eficiencia energética. Esto fue ampliamente saludado, ya que una China más ecológica y más benévola con el clima podría ayudar a enfriar el planeta.
Las metas chinas incluyen:
1. Ahorro de energía y eficiencia energética. China está acelerando el proceso de eliminación progresiva de las energías antiguas, y ha cerrado muchas plantas de generación y fábricas pequeñas que no lograron cumplir con las metas. El cierre de fábricas incluyó fábricas de cemento y de hierro. Tal como lo prometiera el Primer Ministro Wen Jiabao antes del comienzo de la COP15, la reducción de emisiones llegará al 20 por ciento por unidad de PIB cada cinco años, y se espera cumplir con una reducción de entre 40 y 45 por ciento por unidad de PIB durante el período 2010-2020, en comparación con los niveles de 2005. (Departamento de Cambio Climático, Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma, et al. “Addressing Climate Change: China in Action 2010”).
2. El desarrollo de energía verde o ecológica incluyendo energías renovables, energía solar, generación hidroeléctrica y nuclear. En abril de 2010, una enmienda de la ley de energía incluyó disposiciones sobre fondos de energía verde para construir y desarrollar fuentes de energía renovables, incluyendo energía eólica y solar, y otras. China es hoy líder en la construcción de plantas de energía nuclear y tiene la mayor capacidad de generación hidroeléctrica del mundo. Su energía solar y su energía eólica están creciendo significativamente. (Departamento de Cambio Climático, Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma, et al. “Addressing Climate Change: China in Action 2010”).
Los planes de eficiencia energética y desarrollo de energía verde en China han sido incorporados al próximo Duodécimo Plan Quinquenal (2011-2015), mientras que la meta de reducción de emisiones fue anunciada en la reunión de Tianjin. Las metas chinas fueron destacadas y elogiadas no solo por las ONG chinas, sino también por las ONG internacionales que monitorean las negociaciones. Las ONG internacionales y grupos de los Estados Unidos citan a menudo los compromisos chinos como un punto de activismo importante para enfatizar la falta de una política nacional de energía en Estados Unidos y las metas muy bajas de esta potencia.
Resulta crucial señalar que las metas de generación de energía de bajas emisiones se lograrán principalmente por medio de generación hidroeléctrica, un sector donde los objetivos de producción aumentaron de 117.9 GW en 2005 a 190.0 GW en 2010 y se prevé lograr un salto a 300.09 GW en 2020. Las metas en energía nuclear también se están incrementando, pasando de 7.0 GW en 2005 a 12.0 GW en 2010 y a 70.0 GW para 2020; dicho de otra manera, la capacidad de generación de bajas emisiones pasará de 5,46 por ciento en 2005 a 13,46 por ciento en 2020. (Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma, 2010).
Aludiendo a las presiones que genera la necesidad de reducir las emisiones, el gobierno chino argumenta que no puede evitar acelerar la construcción de plantas de generación hidroeléctrica, ya que ésta es la energía renovable de menor costo. En el marco del Undécimo Plan Quinquenal (2005-2010), solamente un tercio de las metas de la política de construcción de plantas hidroeléctricas se había completado debido a problemas ambientales, incluyendo deslizamientos, sedimentación y daños al medioambiente y sus sistemas. En 2009 hubo una gran polémica sobre la continuación de las obras en dos represas hidroeléctricas suspendidas, a pesar que las compañías de construcción "no lograron aprobar las evaluaciones de impacto ambiental”. La razón que se dio para continuar los proyectos fue que la pérdida de energía debido a la suspensión equivalía a toda la producción de electricidad generada por fuente solar y eólica en los últimos años. Los planes existentes para construir más proyectos hidroeléctricos de gran escala muestran que las represas siguen siendo una fuente preferida de energía. En 2020, la generación hidroeléctrica seguirá representando el 57,69 por ciento de los planes de capacidad de generación de bajas emisiones.
No obstante, sigue habiendo muchos problemas que resolver. La mayoría de los sitios de construcción de represas hidroeléctricas se concentra en las provincias del sureste, geográficamente vulnerables y con abundante biodiversidad. No sólo las viviendas y las tierras de los habitantes están amenazadas, sino que las emisiones de metano producidas por la putrefacción de la biomasa en los reservorios de las represas puede llegar incluso a superar los ahorros de emisiones de carbono que se logren con la generación hidroeléctrica.
En lo que refiere a la energía nuclear, China tiene el número más grande de usinas nucleares, con 13 usinas en uso. Todavía hay más de 25 usinas nucleares en construcción, y está planificado construir cientos de usinas más. El ritmo de construcción es de 10 usinas por año, lo que equivale a tres cuartas partes de las nuevas usinas nucleares del mundo en la próxima década, a pesar de los tres accidentes de radiación en la usina de Bahía Daya en mayo, octubre y noviembre de 2010 (New York Times, 16 June, 2010. Ver también el mapa de reactores nucleares en China en: http://www.world-nuclear.org/info/inf63.html.) . En agosto de 2009, el gobierno destituyó y detuvo al poderoso presidente de la Corporación Nacional Nuclear China Kang Rixin, acusado de participar en un caso de corrupción de 260 millones de dólares, en el que hay denuncias de licitaciones acomodadas para la construcción de usinas nucleares, que han generado gran preocupación en torno a la seguridad de las usinas (New York Times, 15 de diciembre de 2009).
El MDL y el mercado de carbono en China
A fines de 2009, la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma había aprobado 2.279 proyectos en el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio (proyectos MDL), de los cuales 673 fueron aprobados con Certificados de Reducción de Emisiones (CER por su sigla inglés) a partir de fines de 2010. China acapara en la actualidad el 96 por ciento de todos los CER del mundo. A pesar de esto, varios proyectos hidroeléctricos y eólicos han sido rechazados o revocados debido a que no cumplen con el criterio de adicionalidad. La Comisión Europea ha propuesto prohibir la inclusión de determinadas categorías de gases de efecto invernadero en el Sistema Europeo de Comercio de Derechos de Emisión (SECE) a partir de 2013. Se trata del HFC-23 y el N20. Del total de 19 proyectos con HFC-23, 11 se desarrollan en China.
Además de los problemas de registro, vale la pena señalar que el MDL en China incluye la construcción de mega represas hidroeléctricas que tienen impactos ambientales y sociales negativos y representan 155 de los 675 proyectos MDL. Al 2010, el sesenta por ciento de toda la energía hidroeléctrica acreditada se encuentra en China (CMNUCC, 2010).
China ya ha creado varias plataformas (bolsas de valores) de compraventa para el comercio de carbono. La Shanghai Environment and Energy Exchange de Shanghai, la Tianjin Climate Exchange y la China Beijing Environmental Exchange fueron creadas en 2005, y en 2009 se establecieron nuevas plataformas en Shanxi, Wuhan, Hangzhou, Kunming, Shngzhen y Hong Kong.
Se prevé que el mercado mundial de comercio de carbono alcanzará los 3,5 billones de dólares en 2020 y que los créditos de reducción de emisiones de China darán cuenta del 70 por ciento del valor total de los créditos vendidos. No obstante, China sostiene que la mayoría de sus ganancias en el MDL en realidad se las llevan los especuladores extranjeros, mientras que las empresas nacionales sólo ofician como agentes (de bolsa) y solamente desarrollan productos secundarios (financieros) de carbono (que también producen ganancias). Ya se han establecido plataformas de compraventa para el comercio interno de derechos de emisión, aunque los detalles de su implementación todavía se están discutiendo. La “Norma Panda”, diseñada específicamente para medir la reducción voluntaria de gases de efecto invernadero en China, ya se introdujo en el mercado de carbono. China considera que desarrollar su mercado interno podría evitarle los problemas que implicaría que a nivel internacional le rechacen o revoquen certificados de reducción de emisiones del MDL. Además, se considera que la compraventa de certificados que dicen que las emisiones se han reducido tiene un costo monetario menor que la reducción efectiva de las emisiones mediante el cierre de industrias manufactureras que consumen mucha energía o que no usar carbón para producir energía. Reducir las emisiones para lograr la meta de emisión pico en 2030 se estima que le costará a la economía china un billón de RMB anuales.
Mejores estrategias de negociación, viejas preferencias
Durante las negociaciones de la COP16, las ONG locales chinas y los grupos internacionales citaron los esfuerzos de reducción de emisiones realizados por este país comparándolos con los de Estados Unidos, buscando dejar en evidencia la vergonzante posición estadounidense. China mostró avances importantes en la preparación y comunicación de sus posiciones, que pusieron en evidencia su nueva capacidad diplomática y su poder de negociación en la arena internacional. China ha anunciado reiteradamente sus coincidencias con el G77, pero las diferencias entre China y otros países en desarrollo parecerían estar creciendo.
Lo que es más importante, un análisis en profundidad de la implementación de las políticas verdes en China muestra que todavía se está lejos de abandonar el antiguo enfoque continuista de negocios como siempre. Los planes de energía renovable siguen centrados en las represas hidroeléctricas a gran escala y la generación nuclear, promovidos con incentivos financieros que incluyen subsidios internos y el mecanismo de desarrollo limpio internacional. Definitivamente el desarrollo de estos dos tipos de energía continuará, a pesar de las críticas que han generado tanto en el interior del país como en el exterior. Independientemente de las dificultades, como la basa tasa de retorno de los créditos MDL, la exclusión de algunos Gases de Efecto Invernadero del Sistema Europeo de Comercio de Derechos de Emisión en un futuro cercano, y la creciente conciencia pública de los riesgos y problemáticas asociados al uso de la generación hidroeléctrica y nuclear, la política de energía china enfatiza su continuidad. Aunque el rol de liderazgo de los chinos fue destacado en la COP16, el costo de sacrificar a la gente y el medioambiente al amparo de las negociaciones muestra claramente que salvar el Protocolo de Kioto no es equivalente a salvar el planeta.
- Roxanna Chen trabaja en Focus on the Global South y Dorothy-Grace Guerrero coordina el programa de Focus en China.
Por otra parte, muchos países del bloque del G77 y China protestaron porque el proceso fue una réplica de las reuniones de conciliábulo entre pocos, muy criticadas, que se realizaran el año anterior. De todas formas, a pesar del reiterado planteo de Bolivia de que el acuerdo de Cancún iba en la dirección equivocada, finalmente se logró un cuasi consenso sobre transferencia de tecnología y respecto de la creación de un nuevo Fondo Verde para el Clima destinado a ayudar a los países en desarrollo en su adaptación al calentamiento global. La próxima COP17 en Durban deberá avanzar en la discusión sobre el resto de los temas en contienda en las negociaciones.
No debe sorprender que las posturas y los compromisos realizados por Estados Unidos y China fueran seguidos atentamente durante las negociaciones, en tanto las dos grandes potencias son vistas hoy como las que moldean los resultados de las negociaciones y de nuestro futuro. Parece ser que en Cancún tanto China como Estados Unidos obtuvieron lo que querían y solamente cedieron aquello que estaban dispuestos a conceder.
Este artículo analiza la nueva diplomacia china en materia del clima en la COP16 y los distintos esfuerzos que se están llevando adelante a nivel nacional en ese país para cumplir con las metas que se ha trazado para un desarrollo bajo en emisiones. Nuestra evaluación es que las nuevas políticas y medidas que lleva adelante el gobierno chino son una continuación del actual paradigma de desarrollo con uso intenso de energía y gran crecimiento, aunque con esfuerzos para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero a través del uso creciente de energía de fuentes no fósiles como la generación hidroeléctrica a gran escala y la energía nuclear.
La posición de China en la COP16
La postura básica de China en la COP16, según se desprende de numerosos anuncios y presentaciones de Xie Zhen-Hua (Vice Presidente de la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma) y Su Wei (principal negociador chino), realizados antes y durante las negociaciones, fue la siguiente:
1. Reafirmar el Protocolo de Kioto como el acuerdo internacional legalmente vinculante de la Convención, reafirmar la Hoja de Ruta de Bali, y respaldar el Entendimiento de Copenhague. Eso incluye:
- exigir que los países del Anexo 1 establezcan metas medibles de reducción de emisiones y proporcionen apoyo para mitigación, adaptación, transferencia de tecnología y financiación a los países en desarrollo;
- respaldar los objetivos de largo plazo del Entendimiento de Copenhague;
- apoyo a los países en desarrollo para que apliquen medidas de adaptación al cambio climático a condición de que obtengan financiamiento, tecnología y capacitación de parte de los países desarrollados.
2. Reafirmar el principio de la “responsabilidad común pero diferenciada”.
3. Que se tenga en cuenta el derecho al desarrollo económico, al alivio de la pobreza, a la protección del clima, para garantizar los derechos al desarrollo de los países en desarrollo; y reafirmar los principios de sustentabilidad de China que incluyen la protección ambiental en el desarrollo económico. En base a su situación, etapa de desarrollo y capacidad, China adoptará una cuota parte razonable de responsabilidad internacional.
4. Exigir que los países del Anexo 1 se comprometan con la mitigación y la adaptación, y ofrezcan transferencia tecnológica, financiación y capacitación a los países en desarrollo.
Notificación y transparencia: ¿MRV o ICA?
Uno de las preocupaciones centrales de China es el mecanismo de Consulta y Análisis Internacional (ICA por su sigla en inglés), un sistema diseñado para medir los esfuerzos de los países en desarrollo en el combate al cambio climático.
El ICA fue discutido por primera vez en la COP15 de Copenhague como un proceso de revisión formal para verificar las emisiones y acciones de los países. Fue propuesto por India, como forma de salvar la brecha entre Estados Unidos y China en torno al tema de la verificación, e incluye una declaración de metas de reducción de emisiones por parte de los países en desarrollo e informes presentados regularmente sobre cómo se están cumpliendo las metas, pero sin inspección ni penalización internacional por la falta de cumplimiento. Todas las naciones en desarrollo estarían sujetas a este mecanismo, no solamente los principales emisores como China, India y Brasil.
El Entendimiento de Copenhague propuso la creación de un sistema ICA, pero no definió cómo implementarlo.
Durante las negociaciones de la CMNUCC en Tianjin en octubre de 2010, China y Estados Unidos tuvieron un enfrentamiento respecto de la interpretación estadounidense del Entendimiento de Copenhague, y en particular por las presiones ejercidas por Estados Unidos para que los países en desarrollo adoptaran requisitos de transparencia “medibles, registrables y verificables" (MRV) en el ICA, lo que implicaría asociar obligaciones vinculantes a las acciones nacionales “voluntarias” de reducción de emisiones de los países en desarrollo. El G77 y China consideraron esta movida como un intento de desechar el Protocolo de Kioto y la Hoja de Ruta de Bali, y sustituirlos por el Entendimiento de Copenhague.
Al comienzo, China se opuso decididamente al ICA y argumentó que el Entendimiento de Copenhague no tenía el apoyo de la mayoría de los países en desarrollo y que esta disposición era injusta para los países con bajas emisiones de carbono. Al mismo tiempo, presionó fuertemente para que los países desarrollados fueran más transparentes en su apoyo financiero y en tecnología a los países en desarrollo, e insistió que el ICA debía ser impulsado "de manera que no sea intrusivo, ni punitivo y respetuoso de la soberanía nacional".
A pesar de la oposición de China, en la COP16 en México a fines del 2010 circularon documentos sobre el ICA. Otros grandes emisores, entre ellos Brasil y Sudáfrica, también se opusieron a las presiones estadounidenses de presentar informes detallados. El Ministro de Medio Ambiente Indio Jairam Ramesh medió en el asunto y sostuvo una larga reunión de cuatro horas con la delegación china donde finalmente logró una solución de compromiso. Estados Unidos se avino a acortar las diferencias dos días antes del cierre de las negociaciones, y eventualmente, las principales demandas chinas --transparencia en la asistencia financiera a los países en desarrollo, garantizar la transferencia de tecnología de energía limpia a los países pobres, y continuidad de las discusiones en el marco del Protocolo de Kioto – fueron aceptadas.
El Acuerdo de Cancún y los compromisos de China
El Acuerdo de Cancún obliga a todos los países en desarrollo a cumplir con los requisitos del ICA. Las acciones de mitigación voluntarias financiadas nacionalmente, las leyes nacionales y la implementación de cronogramas habrán de ser notificadas y revisadas de maneras que no sean intrusivas, ni punitivas y respetuosas de la soberanía nacional. Los informes serán analizados por expertos para considerar la información relacionada con los inventarios de gases de efecto invernadero, las acciones de mitigación, los avances en la implementación de las acciones de mitigación y los MRV nacionales.
Los términos del Acuerdo de Cancún relativos a la financiación no resuelven los problemas que los países en desarrollo identificaron y criticaron en el Entendimiento de Copenhague, entre ellos el retraso que existe en el desembolso de los apoyos financieros, que los montos son insuficientes, y el condicionamiento a los países en desarrollo para que establezcan mecanismos de transparencia si quieren obtener los apoyos financieros. No está claro si los pagos del nuevo Fondo Verde para el Clima se realizarán como préstamos o como donación. Por otra parte, muchos países están desconformes con que el Banco Mundial sea el fideicomisario del Fondo durante los primeros tres años.
El anuncio de China de un compromiso voluntario para reducir la intensidad de sus emisiones de carbono entre un 40 y un 45% para 2020 respecto de los niveles de 2005, muestra un cambio respecto de su posición anterior contraria a adoptar metas específicas. Conjuntamente con su decisión de no recibir financiación para el clima y sus planes de ofrecer apoyo financiero para ayudar a los países en desarrollo, especialmente a los pequeños estados insulares y los países africanos, y apoyarlos en materia de generación de capacidad para lidiar con el cambio climático, muestra a la nueva diplomacia de Beijing asumiendo el liderazgo en asuntos del clima. Se establecieron más de 80 proyectos en pequeños estados insulares del Océano Pacífico y hay un programa para la instalación de proyectos de energía limpia a pequeña escala en el período 2008-2013, como es el caso de una pequeña planta de generación hidroeléctrica en Fiji.
¿Se salvó el Protocolo de Kioto?
China considera al Protocolo de Kioto como el mecanismo más importante y útil para identificar la “responsabilidad común pero diferenciada” entre los países desarrollados y los países en desarrollo. Conjuntamente con los otros países del grupo BASIC (Brasil, India y Sudáfrica) y los países del G77, los chinos consideran que el Protocolo de Kioto debe continuar con su segunda fase. En cambio, Japón, Rusia y Canadá se negaron a hacer compromisos al comenzar la segunda semana de negociaciones, y Estados Unidos mantuvo su falta de voluntad a incorporarse al Protocolo de Kioto.
Después de la COP16, Xie declaró que “China conjuntamente con los demás países BASIC ha tenido éxito en la defensa de las necesidades de los países en desarrollo contra las demandas irracionales de Estados Unidos” y expresó la satisfacción de su país con los resultados de la negociación. Una opinión contraria de algunos analistas sostiene que el Acuerdo de Cancún respaldó y legitimó el Entendimiento de Copenhague de 2009. Más aún, señala que Cancún representó un retroceso respecto del espíritu de los principios del Protocolo de Kioto que exige que los países desarrollados asuman compromisos vinculantes y no sólo promesas de mitigación voluntarias.
Reverdeciendo a China
China llegó a la COP16 con sus metas de reducción general de emisiones y eficiencia energética. Esto fue ampliamente saludado, ya que una China más ecológica y más benévola con el clima podría ayudar a enfriar el planeta.
Las metas chinas incluyen:
1. Ahorro de energía y eficiencia energética. China está acelerando el proceso de eliminación progresiva de las energías antiguas, y ha cerrado muchas plantas de generación y fábricas pequeñas que no lograron cumplir con las metas. El cierre de fábricas incluyó fábricas de cemento y de hierro. Tal como lo prometiera el Primer Ministro Wen Jiabao antes del comienzo de la COP15, la reducción de emisiones llegará al 20 por ciento por unidad de PIB cada cinco años, y se espera cumplir con una reducción de entre 40 y 45 por ciento por unidad de PIB durante el período 2010-2020, en comparación con los niveles de 2005. (Departamento de Cambio Climático, Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma, et al. “Addressing Climate Change: China in Action 2010”).
2. El desarrollo de energía verde o ecológica incluyendo energías renovables, energía solar, generación hidroeléctrica y nuclear. En abril de 2010, una enmienda de la ley de energía incluyó disposiciones sobre fondos de energía verde para construir y desarrollar fuentes de energía renovables, incluyendo energía eólica y solar, y otras. China es hoy líder en la construcción de plantas de energía nuclear y tiene la mayor capacidad de generación hidroeléctrica del mundo. Su energía solar y su energía eólica están creciendo significativamente. (Departamento de Cambio Climático, Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma, et al. “Addressing Climate Change: China in Action 2010”).
Los planes de eficiencia energética y desarrollo de energía verde en China han sido incorporados al próximo Duodécimo Plan Quinquenal (2011-2015), mientras que la meta de reducción de emisiones fue anunciada en la reunión de Tianjin. Las metas chinas fueron destacadas y elogiadas no solo por las ONG chinas, sino también por las ONG internacionales que monitorean las negociaciones. Las ONG internacionales y grupos de los Estados Unidos citan a menudo los compromisos chinos como un punto de activismo importante para enfatizar la falta de una política nacional de energía en Estados Unidos y las metas muy bajas de esta potencia.
Resulta crucial señalar que las metas de generación de energía de bajas emisiones se lograrán principalmente por medio de generación hidroeléctrica, un sector donde los objetivos de producción aumentaron de 117.9 GW en 2005 a 190.0 GW en 2010 y se prevé lograr un salto a 300.09 GW en 2020. Las metas en energía nuclear también se están incrementando, pasando de 7.0 GW en 2005 a 12.0 GW en 2010 y a 70.0 GW para 2020; dicho de otra manera, la capacidad de generación de bajas emisiones pasará de 5,46 por ciento en 2005 a 13,46 por ciento en 2020. (Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma, 2010).
Aludiendo a las presiones que genera la necesidad de reducir las emisiones, el gobierno chino argumenta que no puede evitar acelerar la construcción de plantas de generación hidroeléctrica, ya que ésta es la energía renovable de menor costo. En el marco del Undécimo Plan Quinquenal (2005-2010), solamente un tercio de las metas de la política de construcción de plantas hidroeléctricas se había completado debido a problemas ambientales, incluyendo deslizamientos, sedimentación y daños al medioambiente y sus sistemas. En 2009 hubo una gran polémica sobre la continuación de las obras en dos represas hidroeléctricas suspendidas, a pesar que las compañías de construcción "no lograron aprobar las evaluaciones de impacto ambiental”. La razón que se dio para continuar los proyectos fue que la pérdida de energía debido a la suspensión equivalía a toda la producción de electricidad generada por fuente solar y eólica en los últimos años. Los planes existentes para construir más proyectos hidroeléctricos de gran escala muestran que las represas siguen siendo una fuente preferida de energía. En 2020, la generación hidroeléctrica seguirá representando el 57,69 por ciento de los planes de capacidad de generación de bajas emisiones.
No obstante, sigue habiendo muchos problemas que resolver. La mayoría de los sitios de construcción de represas hidroeléctricas se concentra en las provincias del sureste, geográficamente vulnerables y con abundante biodiversidad. No sólo las viviendas y las tierras de los habitantes están amenazadas, sino que las emisiones de metano producidas por la putrefacción de la biomasa en los reservorios de las represas puede llegar incluso a superar los ahorros de emisiones de carbono que se logren con la generación hidroeléctrica.
En lo que refiere a la energía nuclear, China tiene el número más grande de usinas nucleares, con 13 usinas en uso. Todavía hay más de 25 usinas nucleares en construcción, y está planificado construir cientos de usinas más. El ritmo de construcción es de 10 usinas por año, lo que equivale a tres cuartas partes de las nuevas usinas nucleares del mundo en la próxima década, a pesar de los tres accidentes de radiación en la usina de Bahía Daya en mayo, octubre y noviembre de 2010 (New York Times, 16 June, 2010. Ver también el mapa de reactores nucleares en China en: http://www.world-nuclear.org/info/inf63.html.) . En agosto de 2009, el gobierno destituyó y detuvo al poderoso presidente de la Corporación Nacional Nuclear China Kang Rixin, acusado de participar en un caso de corrupción de 260 millones de dólares, en el que hay denuncias de licitaciones acomodadas para la construcción de usinas nucleares, que han generado gran preocupación en torno a la seguridad de las usinas (New York Times, 15 de diciembre de 2009).
El MDL y el mercado de carbono en China
A fines de 2009, la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma había aprobado 2.279 proyectos en el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio (proyectos MDL), de los cuales 673 fueron aprobados con Certificados de Reducción de Emisiones (CER por su sigla inglés) a partir de fines de 2010. China acapara en la actualidad el 96 por ciento de todos los CER del mundo. A pesar de esto, varios proyectos hidroeléctricos y eólicos han sido rechazados o revocados debido a que no cumplen con el criterio de adicionalidad. La Comisión Europea ha propuesto prohibir la inclusión de determinadas categorías de gases de efecto invernadero en el Sistema Europeo de Comercio de Derechos de Emisión (SECE) a partir de 2013. Se trata del HFC-23 y el N20. Del total de 19 proyectos con HFC-23, 11 se desarrollan en China.
Además de los problemas de registro, vale la pena señalar que el MDL en China incluye la construcción de mega represas hidroeléctricas que tienen impactos ambientales y sociales negativos y representan 155 de los 675 proyectos MDL. Al 2010, el sesenta por ciento de toda la energía hidroeléctrica acreditada se encuentra en China (CMNUCC, 2010).
China ya ha creado varias plataformas (bolsas de valores) de compraventa para el comercio de carbono. La Shanghai Environment and Energy Exchange de Shanghai, la Tianjin Climate Exchange y la China Beijing Environmental Exchange fueron creadas en 2005, y en 2009 se establecieron nuevas plataformas en Shanxi, Wuhan, Hangzhou, Kunming, Shngzhen y Hong Kong.
Se prevé que el mercado mundial de comercio de carbono alcanzará los 3,5 billones de dólares en 2020 y que los créditos de reducción de emisiones de China darán cuenta del 70 por ciento del valor total de los créditos vendidos. No obstante, China sostiene que la mayoría de sus ganancias en el MDL en realidad se las llevan los especuladores extranjeros, mientras que las empresas nacionales sólo ofician como agentes (de bolsa) y solamente desarrollan productos secundarios (financieros) de carbono (que también producen ganancias). Ya se han establecido plataformas de compraventa para el comercio interno de derechos de emisión, aunque los detalles de su implementación todavía se están discutiendo. La “Norma Panda”, diseñada específicamente para medir la reducción voluntaria de gases de efecto invernadero en China, ya se introdujo en el mercado de carbono. China considera que desarrollar su mercado interno podría evitarle los problemas que implicaría que a nivel internacional le rechacen o revoquen certificados de reducción de emisiones del MDL. Además, se considera que la compraventa de certificados que dicen que las emisiones se han reducido tiene un costo monetario menor que la reducción efectiva de las emisiones mediante el cierre de industrias manufactureras que consumen mucha energía o que no usar carbón para producir energía. Reducir las emisiones para lograr la meta de emisión pico en 2030 se estima que le costará a la economía china un billón de RMB anuales.
Mejores estrategias de negociación, viejas preferencias
Durante las negociaciones de la COP16, las ONG locales chinas y los grupos internacionales citaron los esfuerzos de reducción de emisiones realizados por este país comparándolos con los de Estados Unidos, buscando dejar en evidencia la vergonzante posición estadounidense. China mostró avances importantes en la preparación y comunicación de sus posiciones, que pusieron en evidencia su nueva capacidad diplomática y su poder de negociación en la arena internacional. China ha anunciado reiteradamente sus coincidencias con el G77, pero las diferencias entre China y otros países en desarrollo parecerían estar creciendo.
Lo que es más importante, un análisis en profundidad de la implementación de las políticas verdes en China muestra que todavía se está lejos de abandonar el antiguo enfoque continuista de negocios como siempre. Los planes de energía renovable siguen centrados en las represas hidroeléctricas a gran escala y la generación nuclear, promovidos con incentivos financieros que incluyen subsidios internos y el mecanismo de desarrollo limpio internacional. Definitivamente el desarrollo de estos dos tipos de energía continuará, a pesar de las críticas que han generado tanto en el interior del país como en el exterior. Independientemente de las dificultades, como la basa tasa de retorno de los créditos MDL, la exclusión de algunos Gases de Efecto Invernadero del Sistema Europeo de Comercio de Derechos de Emisión en un futuro cercano, y la creciente conciencia pública de los riesgos y problemáticas asociados al uso de la generación hidroeléctrica y nuclear, la política de energía china enfatiza su continuidad. Aunque el rol de liderazgo de los chinos fue destacado en la COP16, el costo de sacrificar a la gente y el medioambiente al amparo de las negociaciones muestra claramente que salvar el Protocolo de Kioto no es equivalente a salvar el planeta.
- Roxanna Chen trabaja en Focus on the Global South y Dorothy-Grace Guerrero coordina el programa de Focus en China.
Traducción: Alicia Porrini y Alberto Villarreal (comercioredes@gmail.com) para REDES - Amigos de la Tierra Uruguay (www.redes.org.uy)
ENFOQUE SOBRE COMERCIO, No. 155, Febrero/Marzo 2011
Enfoque Sobre Comercio es un boletín mensual de distribución electrónica, publicado por Focus on the Global South. n.bullard@focusweb.org http://www.focusweb.org
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https://www.alainet.org/es/articulo/148718?language=pt
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