Visión jurídica y política de los procesos de integración latinoamericanos

César Montaño Galarza

31/08/2009

Opinión

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Artículo publicado en la Revista América Latina en Movimiento No. 448: Bicentenarios: historia compartida, tareas pendientes 06/02/2014

I. América Latina ha sido el caldo de cultivo de varios intentos de integración, desde los visionarios pensamientos de Simón Bolívar hasta nuestros días ha existido al menos la idea –poco discutida por cierto- de un conjunto de pueblos unidos por lazos históricos, geográficos y culturales. Sin embargo, ello no ha podido plasmarse al calor de los diversos procesos ensayados, por diversos factores, entre ellos, la ausencia de una visión y de un proyecto regionales, la falta de líderes políticos con una influencia que vaya más allá de sus propias fronteras, las relaciones comerciales asimétricas con grandes potencias, especialmente con los Estados Unidos de Norteamérica, la existencia de intereses no compartidos por un buen número de países, los latentes conflictos de límites más algunos problemas internos de varios estados, por ejemplo, narcotráfico, guerrilla, desplazamiento humano.

Desde la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) en 1960, el primer proceso de integración latinoamericana, desde 1980 Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), pasando por el Pacto Andino de 1969 hoy Comunidad Andina (1996), y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) creado en 1991, hasta los recientes intentos en el marco de la Alternativa Bolivariana para América (ALBA) de 2004 y la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) de 2008, se ha vivido lo que podríamos llamar varios “relanzamientos” de la idea de integración en esta parte del continente, pero es más lo que gobernantes de diversas tendencias han querido que lo que se ha logrado. Vale destacar que en todos los procesos de integración aludidos ha estado muy presente la lógica del libre mercado como base para profundizaciones posteriores.

Queda claro que los pensamientos y los ideales sobre la integración han sido constantes, pero las ejecutorias erráticas e insuficientes, incluso contaminadas con afanes nacionalistas extremos. Los procesos iniciados han tenido como sustento la búsqueda del desarrollo de los pueblos, del crecimiento endógeno, de un mejor posicionamiento en el circuito del comercio mundial, de aminorar los efectos dañinos de la globalización, y últimamente –aunque parezca discutible- la demanda por seguridad externa y la defensa ante el imperialismo y el capitalismo.

Cada proceso de integración se determina políticamente, sin que importe si los objetivos que persigue son esencial o preponderantemente políticos, económicos o sociales. Pero de cualquier manera que sea se plasma en el nivel jurídico previo a su desarrollo. Así mismo, todo proceso de integración requiere de una mínima estructura institucional para funcionar, sea que se configure bajo parámetros y directrices únicamente estatales (cooperación / intergubernamentalidad) o en otro caso, con apreciable independencia de los estados miembros (integración / supranacionalidad).

La realidad latinoamericana en cuanto se refiere a la integración permite sostener, al menos en principio, que no han existido verdaderos líderes políticos ni un proyecto conjunto y realista, que recoja con visión de futuro los anhelos de nuestros pueblos. También ha faltado una voluntad política que permita pensar más allá del Estado nacional y entender la soberanía bajo el prisma contemporáneo.

II. Si los procesos de integración vienen determinados políticamente lo mismo ocurre con sus instrumentos básicos, entre ellos el ordenamiento jurídico que sirve como herramienta idónea para alcanzar los objetivos establecidos en los instrumentos internacionales marco o programáticos de nivel fundacional, que pueden adquirir forma de tratados, convenios, acuerdos, pactos, etc.

Las interacciones entre la política y el derecho son inherentes a todo proyecto de integración, son evidentes tanto en el ámbito nacional como internacional y a ellas no pueden escapar los estados, los políticos, los técnicos, los pueblos ni las empresas.

III. La experiencia de la integración en América Latina arroja datos muy variados, unos dan cuenta de procesos de integración más estructurados que otros, en lo institucional, económico y jurídico. Varios procesos de integración están dirigidos a alcanzar niveles profundos o de largo aliento como la Unión Europea o la Comunidad Andina, y otros que buscan lograr metas de mediano y de corto alcance. En sintonía con la proyección de los objetivos de cada proceso de integración se desarrolla un sistema jurídico propio y una estructura institucional determinada.

Junto al sistema jurídico de un proceso de integración se ubican ineludiblemente motivaciones o intereses de carácter económico, de carácter político o de otro carácter, y la infaltable voluntad política previa. Un esquema sustancialmente económico perseguirá, por ejemplo, la consolidación de un mercado común; uno de corte político buscará, a lo mejor, la formación de un sistema de seguridad externa; mientras que uno de inclinación comunitaria, podría pugnar por la concreción de variadas metas políticas, económicas, sociales, entre otras.

IV. Si todo proceso de integración cuenta con un ordenamiento jurídico que le sirve, éste se denomina Derecho de la Integración, en sentido genérico o amplio, como expresión del Derecho Internacional Público y del Derecho Internacional Económico. Lo que no impide que en ciertos casos, cuando de procesos de integración de gran aliento se trate, los sistemas jurídicos creados puedan ser tan elaborados que adquieran una denominación estricta o específica como la de Derecho Comunitario, conforme se lo ha caracterizado en los procesos de integración de la Unión Europea y la Comunidad Andina. Así, los grupos de estados que comparten intereses comunes de largo alcance ostentan sistemas jurídicos ad-hoc, que únicamente sirven para sus propósitos, y que excluyen pretensiones de terceros estados, de allí que incluso no ha faltado quien atribuya al Derecho Comunitario un carácter discriminatorio.

En procesos de integración de mediano alcance se encuentra una serie de variantes jurídicas que pueden caracterizarse como segmentos del Derecho de la Integración, que por sus limitaciones, no comparten los atributos reconocidos sobre todo en sedes jurisprudencial y académica, al Derecho Comunitario, a saber: primacía, aplicabilidad directa o inmediata y efecto directo. De esta manera es fácil colegir que, por ejemplo, los sistemas jurídicos que sirven al MERCOSUR y a la UNASUR si bien comparten algunos elementos, difieren en alto grado. Cada proceso de integración tiene un único ordenamiento jurídico que responde a los objetivos señalados en los tratados fundacionales y a la voluntad política de los estados miembros.

V. En cualquier caso, los sujetos a quienes vincula el sistema jurídico de un proceso de integración son especialmente los estados que lo han fundado, los órganos o instituciones creadas para el proceso de integración, y las personas naturales y jurídicas cuyos ámbitos de gestión o actos que realizan son cubiertos o han sido apreciados y regulados por disposiciones de la integración.

Por otra parte, los potenciales beneficiarios de las normas jurídicas de la integración normalmente son los sujetos residentes en el territorio que abarca el proceso integrador, así como quienes en él desenvuelven sus actividades económicas, sea a título individual, colectivo, o como empresas.

VI. Por ser el esquema más desarrollado en nuestro medio destaco que el sistema jurídico de la Comunidad Andina es ordenado y jerarquizado, en él se observa un primer nivel, que contiene aquellas disposiciones de carácter fundamental de los tratados fundacionales y otras de similar esencia (derecho originario); un segundo nivel, con normas jurídicas de desarrollo de los tratados primarios (derecho derivado o secundario). En la Unión Europea, que posee un ordenamiento jurídico caracterizado de manera similar al de la CAN, se habla que a más del derecho originario y del derecho derivado existiría un tercer nivel, compuesto por aquellas disposiciones jurídicas adoptadas internamente por las entidades de la integración (derecho terciario).

Últimamente es frecuente escuchar que las comunidades de estados, como organizaciones internacionales de integración, al gozar de personalidad jurídica internacional proceden a negociar acuerdos internacionales llamados de “asociación”. Un caso es el proceso que inicialmente se planteó, donde por un lado comparecían la Unión Europea y sus estados miembros, y por el otro, la Comunidad Andina y sus estados miembros. Los tratados producto de estos procesos de asociación formarían parte del ordenamiento jurídico de cada uno de los procesos de integración con una jerarquía superior al derecho derivado o secundario, pero inferior a la de los instrumentos fundacionales. Se trata de la misma lógica expresada de forma genérica en la relación Constitución y tratados internacionales.

Si los procesos de integración son de alcance corto o mediano se estila que las normas jurídicas de inicio y las de desarrollo, sean adoptadas para cada caso por los propios estados miembros; de otro lado, cuando se trata de un proceso de integración de alcance profundo, si bien las normas iniciales siempre son creadas directamente por ellos, las de desarrollo podrían ser adoptadas mediante la intervención de entidades de la integración, dotadas de los poderes necesarios para ello. En este último caso, de la autonomía que detenten las entidades de la integración para el ejercicio de sus poderes públicos delegados por los estados miembros, dependerá que se concluya que ellas actúan mayormente con una dinámica intergubernamental o con una supranacional. Como ya se esbozó anteriormente, el primer supuesto implica fuerte presencia estatal –léase de los gobiernos mas no de los pueblos por medio de la actuación de sus representantes- en la toma de decisiones, mientras el segundo, una autonomía de gestión importante atribuida a dichas entidades, aunque según viene ocurriendo en la Unión Europea y en la Comunidad Andina, es muy notoria la injerencia de los respectivos gobiernos en los centros de poder incubados al calor del proceso de la integración.

Bien puede haber casos de entidades más intergubernamentales o más supranacionales en procesos de integración de alcance profundo o de alcance corto o mediano, lo que corrobora la variopinta casuística de los esquemas. Pero es indiscutible que en la gran mayoría de experiencias quienes actúan como representantes o delegados de los estados miembros ante las entidades de integración tienen una alta dependencia de los jefes de Estado o de gobierno. La salvedad vendría únicamente en los casos en que se realicen elecciones democráticas y directas, en los estados miembros, para elegir a integrantes de órganos parlamentarios de los procesos de integración que vayan a equilibrar la proyección y el peso de los ejecutivos nacionales.

Si los procesos de integración no tienen sustento democrático al menos en sus grandes pasos o ejecutorias, pueden derivar consecuencias graves, como exorbitantes e incontrolados poderes del ejecutivo a nivel supranacional en perjuicio de los poderes del órgano legislativo, órgano soberano por excelencia, todo lo cual apuntaría al desmedro de los derechos de los ciudadanos y al debilitamiento del régimen constitucional. Se apela por lo tanto, a la activa participación popular en un marco de ejercicio político democrático.

Otro elemento para medir la independencia de los órganos e instituciones de la integración respecto de los estados miembros es el relacionado con el mecanismo de toma de decisiones, de manera que si los mecanismos de la unanimidad o del consenso priman, se estaría ante un caso de mayor intergubernamentalidad, y si las decisiones se adoptan por mayorías, sería más fácil establecer un fuerte rasgo de supranacionalidad, por lo tanto de menor dependencia de los órganos decidores frente a los estados.

En el ámbito latinoamericano los procesos de integración en curso presentan varias opciones de organización y concreción, en donde la mayoría hecha mano a la dinámica intergubernamental, actúa en función de decisiones adoptadas por mayoría y cuenta con desarrollos normativos de variado alcance. A diferencia de la experiencia andina de integración, que cuenta con normas de aplicación inmediata y directa, en los demás procesos se construye un régimen de derecho que prácticamente en todos los casos debe ser ratificado por lo estados miembros (específicamente por la rama legislativa del poder público), lo que quita peso al proceso y ralentiza su dinámica. Todo el desarrollo normativo de los procesos de integración tiene un alto condicionamiento político.

VII. Según la más consolidada jurisprudencia en torno al Derecho Comunitario tanto europeo como andino, la especialidad reconoce y respeta la tradición constitucional de los estados miembros. Esta posición pretoriana es inigualable por su lógica y maestría, pues en suma concibe a la Constitución como límite infranqueable al proyecto de integración. Es más, provee un referente único para el entendimiento de cualquier proceso de integración, pues no importan los objetivos que se persigan, no interesa quien lidere el proceso, así como tampoco son relevantes las orientaciones políticas de los gobernantes, siempre el marco supremo lo darán las cartas políticas.

La afirmación anterior quiere decir también que el Derecho Comunitario y el ordenamiento jurídico de cualquier proceso de integración no constituye una disciplina supraconstitucional. Y esto es natural porque dar vida a cualquier proceso de integración es una resultante tradicionalmente dependiente de las acciones en materia de relaciones internacionales y de política exterior de las ramas ejecutiva y legislativa del poder público, cuyas atribuciones están reconocidas únicamente en la Constitución. De tal manera que en el mundo del Derecho no cabe considerar que un ordenamiento jurídico no venga sustentado en la voluntad popular y en el marco de la norma suprema. El Derecho Internacional y sus derivaciones tampoco escapan a esta razón. A lo que se suma que la “integración” es una materia, y al mismo tiempo, un contenido constitucional en muchos países, y la posibilidad de que el Estado intervenga en procesos de ese tipo debe estar previsto en la Constitución.

VIII. En el plano puramente jurídico, el corolario imprescindible para la efectividad de las normas de los procesos de integración es su ubicación y su relación respecto del derecho nacional o interno de los estados miembros. La mayoría de cartas políticas en el mundo reconoce o en veces asigna al Derecho Internacional un estatus superior al de la legislación interna, pero al mismo tiempo, inferior al de la Constitución. Últimamente esta situación no se puede replicar de manera exacta con las normas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que viene fijado sobre todo por expresión de la voluntad política internacional favorable a esa materia.

Huelga entonces recordar que el Derecho Comunitario es un derivado del Derecho Internacional Público, sin duda más especializado que éste, pero no del todo desligado de él, lo que significa que si la gran mayoría de cartas políticas se ocupan de ubicar en algún escaño al Derecho Internacional Público, también lo hacen implícitamente respecto del Derecho de la Integración y del Derecho Comunitario, obviamente cuando no existe definición expresa sobre este ordenamiento. Con esta constatación de nuevo queda probada la sujeción del ordenamiento jurídico de la integración a la norma fundamental.

IX. Las experiencias europea y andina de integración han provisto un elenco de lo que podrían llamarse “seguros” del Derecho Comunitario, en orden a lograr su respeto y eficacia, sobre todo por parte de los estados; al efecto cito solo algunos: los principios de “buena fe” y pacta sunt servanda, propios del Derecho Internacional son a la vez inherentes al Derecho de la Integración y al Derecho Comunitario; el principio de “cooperación leal”, que demanda que los estados miembros hagan todo cuanto esté a su alcance y se abstengan de hacer cualquier cosa que menoscabe la efectividad del Derecho Comunitario; el principio de “complemento indispensable”, que obliga a los estados miembros a desarrollar o completar las normas del proceso de integración de tal forma que alcancen eficacia jurídica; existe una corte de justicia comunitaria, única y permanente para declarar, interpretar de manera general y uniforme, controlar la legalidad del Derecho Comunitario; además, para sancionar incumplimientos y omisiones frente a tal régimen. Todas las concreciones detalladas surgen de la voluntad política internacional que ha ido tallando prolegómenos jurídicos inestimables.

En el caso de los procesos de integración latinoamericanos no se puede decir que los estados miembros han acatado de manera incondicional el ordenamiento jurídico respectivo. En muchas ocasiones han primado voluntades de gobiernos privilegiando intereses únicamente nacionales y no de grupo, incluso sustentados en la ideología del gobernante de turno, que no siempre coincide con los objetivos establecidos para el proceso que se trate, ni con los intereses e identidad política de los demás gobernantes involucrados.

Estoy convencido de que la integración debe ser una política de Estado y no de gobierno, para que sea constante y para que permita cumplir objetivos a largo plazo. La integración debe merecer atención prioritaria de todas las instancias gubernamentales involucradas, especialmente de la que tiene a cargo la política exterior y el comercio.

X. Para finalizar, amén de otras apreciaciones válidas dudo si en el contexto subregional andino y latinoamericano los actores políticos más relevantes –léase gobernantes- han procesado debidamente lo que comporta ser Estado Miembro pleno de un proceso de integración comunitaria como el de la Comunidad Andina o de uno de menor alcance, y si habrán comprendido en todas sus facetas y naturaleza el singular compromiso político que implica la integración, así como las obligaciones jurídicas asumidas. Al parecer, la situación actual de la integración en América Latina da cuenta de intentos insuficientes y en veces desorientados, complejos y no pragmáticos, carentes de creatividad, diálogo político y verdadera participación democrática, hasta contaminados con ideologías políticas en desuso porque ya fracasaron en otras circunstancias. Sin embargo, existen logros en múltiples campos, y caminos recorridos que no conviene desandar. Creo fervientemente que gran parte de la viabilidad de los estados y de los pueblos latinoamericanos depende de la integración.

- César Montaño Galarza es Director del Área de Derecho de la Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador.

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