ANTECEDENTES

Estructura inequitativa de tenencia de tierras

La Reforma Agraria adoptada en Bolivia en 1953, fue concebida para actuar el principio de que la tierra es para quien la trabaja y que es derecho del campesino la dotación gratuita de tierras.  Además de proponerse como objetivo redistribuir la tierra mediante la afectación y eliminación del latifundio, la reforma concebía como eje de la distribución el aprovechamiento y productividad que a ésta debía dársele, y condenó el uso ocioso e improductivo de la tierra.

Algunos de estos propósitos fueron parcialmente satisfechos durante los 39 años de vigencia de la Reforma.  Efectivamente se afectaron los latifundios ociosos en los valles y el altiplano, pero en contrapartida, se llegó a la excesiva parcelación de la propiedad.  En la tierras bajas en cambio, se sucedió la alta concentración de tierras en pocas manos, concentración que fue factible gracias a las irregularidades y corrupción reinante en las instituciones encargadas de la Reforma Agraria: el Consejo Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Nacional de Colonización. 

Diferentes fuentes de información, tanto oficiales como provenientes de instituciones académicas, si bien señalan estadísticas contradictorias acerca de la tenencia de tierras, todas coinciden en que la misma es absolutamente inequitativa.  Según Pablo Pacheco, con base en informes oficiales: "Hasta 1993 fueron distribuidas aproximadamente 26 millones de tierras fiscales a propietarios individuales en las tierras bajas del país, de las cuales 22.8 millones (87.6%) fueron dotadas a 78.000 propietarios medianos y grandes y 3.2 millones de has.  (12,4%) fueron adjudicadas a 76.000 pequeños productores asentados en las áreas de colonización"[1].

La entrega de títulos que ocasionó la concentración de tierras en el Oriente fue regida por la prebenda política y la corrupción, llevando incluso a la sobreposición de títulos en las mismas áreas (hasta 7 títulos sobre un mismo predio). 

Las graves irregularidades que se presentaban, justificaron la intervención de las instituciones de Reforma Agraria en noviembre de 1992, a objeto de efectuar una auditoria del estado legal de los diferentes títulos y trámites agrarios y realizar un inventario de los que hubieran sido llevados regularmente para dejar sin ninguna validez los adquiridos de manera irregular.  La Intervención también tenía por cometido definir un nuevo marco jurídico para reorganizar el régimen de distribución de tierras y proceder al saneamiento de la propiedad agraria de todos los fraudes cometidos bajo el régimen anterior. 

En 1996 se logró un consenso entre el Gobierno, los representantes del sector agropecuario y las organizaciones indígenas para establecer este marco regulatorio y, en octubre del mismo año, se aprobó la Ley No.  1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria (Ley INRA).  Los campesinos no compartieron este consenso bajo el argumento de que se violaba la disposición constitucional sobre la dotación gratuita de la tierra en su favor. 

La Ley INRA ordenó el saneamiento de toda la propiedad agraria en un plazo de 10 años a partir de su promulgación para clarificar la situación legal de las tierras agrarias, dotar las tierras indígenas y campesinas, y anular los títulos de propiedad fraudulentamente obtenidos.  Manteniendo el postulado de la tierra para quien la trabaja, al proceso de saneamiento se le asignó también por finalidad revertir las propiedades que no cumplieran una función económica y social, así como consolidar las propiedades que habiéndose obtenido regularmente, cumplieran con dicha función. 

Derechos indígenas sobre la tierra

La Reforma Agraria de 1953 había desconocido la existencia de los Pueblos Indígenas del Oriente, a quienes catalogaron como Tribus Selvícolas, poniéndolos bajo tutela estatal.  Durante su vigencia los pueblos indígenas estaban conminados a acceder a la propiedad de la tierra en el mejor de los casos como comunidades campesinas, y muy pocas comunidades lograron títulos de propiedad.  Pero más grave aún es que muchas de las tierras distribuidas por las instituciones de reforma agraria, incluso en varios títulos sobrepuestos, eran las tierras ocupadas por los Pueblos Indígenas.

Fueron los Pueblos Indígenas del Beni los que inauguraron la reivindicación de su existencia y sus derechos con la Marcha “Por el Territorio y la Dignidad” realizada en 1990.  Como resultado de esta marcha y hasta 1992 lograron el reconocimiento mediante Decreto Supremo de los primeros territorios indígenas (Araona, Chimán, Sirionó, Pilón Lajas, Isiboro Sécure, Multiétnico, Yuquí, Wennhayek) algunos de ellos sin especificar superficie y ni su ubicación precisa.

Para julio de 1991 fue aprobado en Bolivia, por medio de Ley No.  1257, el Convenio 169 de la OIT, el que vino a constituirse en el primer referente de reconocimiento de derechos a los Pueblos Indígenas.  En 1995 fue aprobada la reforma de la Constitución Política del Estado (CPE) que reconoció expresamente el derecho de los Pueblos Indígenas a sus Tierras Comunitarias de Origen (TCO) y al uso y aprovechamiento exclusivo de sus recursos naturales.  En adelante, comenzó el proceso de cambio legislativo que vino a introducir en diferentes leyes específicas los derechos indígenas establecidos en la Constitución.

La Ley INRA, gracias a la presión ejercida por la Segunda Marcha Indígena realizada en agosto de 1996 cuando se discutía el proyecto, reguló el derecho de los pueblos indígenas a la titulación de sus tierras de origen, y a esta misión le asignó prioridad por sobre otros mandatos legales.  Adicionalmente, reconoció de manera expresa las demandas territoriales de estos pueblos (33 territorios indígenas) y ordenó su titulación en el plazo improrrogable de 10 meses contados a partir de su aprobación.  La titulación de todas estas tierras indígenas estaría sujeta, sin embargo, a la ejecución del saneamiento en las respectivas áreas y dejaba salvo los derechos de particulares legalmente adquiridos y las posesiones anteriores en dos años a la aprobación de la Ley.  Ordenó también la titulación inmediata de los territorios reconocidos por Decreto Supremo entre 1990-92 y su saneamiento, con cuyos resultados se podrían modificar las superficies tituladas.

Pero en julio de 1997 se aprobó el reglamento de la Ley.  Los plazos establecidos para la titulación de las tierras indígenas (10 meses en la Ley), automáticamente quedaron convertidos en más de 700 días.  El proceso de saneamiento agraria incorporaba tantas y tan complicadas etapas que desde entonces fue previsible que materializar los derechos reconocidos en la Constitución y las demandas de titulación de tierras admitidas por la Ley, sería un resultado difícil de lograr.

EL SANEAMIENTO DE LA PROPIEDAD AGRARIA

El saneamiento de la propiedad agraria fue definido por el Reglamento de la Ley como un procedimiento técnico-jurídico dirigido al perfeccionamiento de los derechos agrarios.  A pesar de que la Ley no lo establezca de manera explícita, el proceso de saneamiento debe ser entendido fundamentalmente como un proceso social dirigido a recuperar tierras que han sido ilegalmente obtenidas, acaparadas en demasía e improductivas, para su consiguiente redistribución a favor de quienes carecen de tierras.  En el caso de las tierras indígenas, debe ser asumido como el proceso dirigido a formalizar el derecho propietario sobre las mismas, que nace de su ocupación ancestral y es reconocido como originario tanto por la Constitución Política como por la propia Ley INRA.

Si bien no se puede pretender que el saneamiento agrario sea equiparable a una Reforma Agraria, es decir, que resuelva integralmente todos los problemas que tienen que ver con la tenencia de la tierra, mínimamente debería contribuir a resolver los conflictos de posesión y propiedad, a modificar la actual estructura de tenencia concentrada de tierras y a garantizar la titulación de las tierras indígenas y campesinas.  Para ese efecto, es esencial que su procedimiento sea ágil, transparente y eficiente.  Pero la reglamentación, lejos de garantizar estas características para facilitar el cumplimiento de sus objetivos, se ha convertido en el mayor obstáculo para su logro. 

1.         El proceso de saneamiento

El Proceso de saneamiento de la propiedad agraria en Bolivia, fue dispuesto en el Reglamento de la Ley INRA en tres modalidades: saneamiento simple para propiedades individuales y comunitarias; saneamiento catastral para áreas de interés público, y el saneamiento de tierras indígenas (TCO).  El procedimiento, básicamente el mismo para las tres modalidades, incluye 11 etapas previstas en el Reglamento de la Ley:

·        Presentación de solicitud de saneamiento o demanda de titulación

·        Admisión o Rechazo de la solicitud

·        Resolución Determinativa de área de saneamiento: establece definitivamente el área en la que se va a ejecutar el proceso

·        Relevamiento de Información en Gabinete

·        Campaña Pública: se informa a todos los interesados sobre el inicio del proceso y las fechas para realizar el trabajo de campo

·        Pericias de Campo: se miden las propiedades y posesiones que reclaman particulares y se verifica el cumplimiento de la Función Económico Social (trabajo)

·        Evaluación Técnico Jurídica: Se analizan los resultados de las pericias de campo sobre el cumplimiento de la Función Económico Social y se analiza la legalidad de los documentos presentados por terceros en respaldo de los derechos que reclaman

·        Exposición Pública de Resultados o notificaciones: Se informa públicamente sobre los resultados de las dos etapas anteriores con el fin de que se puedan corregir errores

·        Resoluciones Finales: Deben emitirse resoluciones por cada uno de los predios o derechos reclamados por particulares y por las tierras indígenas o campesinas que se consolida a favor de los demandantes.  Contra estas resoluciones se puede interponer recursos ante el Tribunal Agrario, en cuyo caso es necesario esperar a que el Tribunal resuelva y se cumpla lo ordenado por éste antes de pasar a la última etapa. 

·        Declaratoria de Area Saneada

·        Emisión de Títulos Ejecutoriales

Las etapas han sido desarrolladas con más detalle por disposiciones administrativas del INRA, señalando pasos que se deben cumplir en cada una de ellas, lo que hace que el proceso sea más lento[2].

El saneamiento de tierras indígenas incorpora etapas adicionales como son una certificación del carácter étnico del pueblo indígena demandante y un estudio de necesidades espaciales, que deben realizar el Ministerio de Asuntos Campesinos y Pueblos Indígenas y Originarios, y la georeferenciación de la superficie demandada y su posterior inmovilización para evitar el otorgamiento de nuevos derechos sobre dicha área. 

La tramitación y el impulso de los procesos de saneamiento están a cargo de las oficinas regionales correspondientes pero las decisiones son aprobadas y adoptadas por la Dirección Nacional, presentándose a veces contradicciones que retrasan aún más el proceso.

Aún con todas estas dificultades impuestas desde la reglamentación de la Ley INRA, podría ser factible que los procesos culminaran en el largo período previsto.  Pero adicionalmente, la Dirección del INRA emite de manera permanente normas técnicas para la aplicación de las disposiciones legales y reglamentarias que rigen los derechos agrarios, las mismas que en la mayoría de los casos permiten eludir su cumplimiento o facilitan la consolidación de predios que han sido obtenidos de manera fraudulenta, en todos los casos en perjuicio de los derechos indígenas y campesinos.  Esto lleva a que constantemente las organizaciones afectadas realicen reclamaciones administrativas y judiciales, protestas y presiones sociales, para que las normas sean anuladas o modificadas, paralizando forzosamente los procesos para evitar su aplicación.

Entre las normas técnicas se destacan las relativas a la valoración de los trabajos en los predios objeto de saneamiento, la verificación de la legalidad de los documentos que sustentan derechos reclamados, la regulación de la carga animal para la adjudicación de propiedades ganaderas.  Un común denominador de estas normas ha sido que buscan ampliar las propiedades particulares, legitimar documentos fraudulentos y consolidar propiedades donde no existe trabajo alguno que la justifique.  Cada vez que se tiene conocimiento de una nueva norma, las organizaciones indígenas y campesinas recurren a los tribunales de justicia, inútilmente por cuanto en casi todos los casos éstos las respaldan por ilegales e inconstitucionales que sean.  Finalmente, las organizaciones recurren a la movilización social para lograr su modificación.  Pero una vez modificadas, los gremios interesados en las normas, sus exclusivos beneficiarios, activan sus propios mecanismos de presión y, con otros nombres y diferentes redacciones, las mismas normas vuelven a emitirse.

Un ejemplo de ello, sólo por citar alguno, es el relativo al manual para la verificación en campo de los trabajos que sustentan la propiedad agraria.  Días antes de finalizar el año 1999, el Director Nacional del INRA aprobó un manual de procedimiento para este efecto.  En enero de 2000, las organizaciones demandantes del territorio de Monte Verde y otras organizaciones indígenas impugnaron el manual y exigieron su concertación en la Comisión Agraria Nacional, organismo que reúne a todos los sectores del agro boliviano.  No obstante que en dicha Comisión se lograron consensos para la emisión de un nuevo manual, el INRA sólo lo aprobó bajo la presión de la Tercera Marcha Indígena y Campesina, realizada en julio del mismo año.  En septiembre de 2001 la Cámara Agropecuaria del Oriente, justificando reclamaciones en la crisis económica por la que atraviesa el país, logra que el Gobierno suscriba un acuerdo en el que se compromete a adoptar normas que contradecían los acuerdos suscritos con las organizaciones indígenas y campesinas un año atrás.  La crisis desatada por la explosión de conflictos en todo el país y varias movilizaciones sociales que exigían la anulación de aquel acuerdo, impidieron su cumplimiento.  Sin embargo, el 31 de diciembre siguiente, la Dirección Nacional del INRA, aprueba una nueva norma técnica que modifica la anterior, y el ciclo vuelve a iniciarse.

El razonamiento al que conduce la situación es que no existe en Bolivia una institucionalidad legítima y representativa, capaz de garantizar un orden, y que su debilidad orgánica permite que opere en el terreno la ley del más fuerte.  Esto es particularmente lo que se ha evidenciado en el año 2001, cuando los conflictos por la apropiación de la tierra comenzaron a incorporar la violencia armada en contra de indígenas y campesinos que reclaman la titulación de sus tierras.

Las condiciones de entrabamiento jurídico y administrativo, ineficiencia, corrupción y debilidad institucional en las que se desenvuelve el proceso agrario en Bolivia, son la causa de los exiguos resultados que se tienen en 5 años de vigencia de la Ley y de la explosión de conflictos violentos por el acceso a la tierra, llevando a una tremenda frustración a quiénes creían que con la nueva Ley era posible sanear la distribución de tierra de la corrupción que reinó durante el régimen de la Reforma Agraria y lograr una nueva distribución que ponga en vigencia los derechos siempre rezagados de los pueblos indígenas y originarios y de las comunidades campesinas. 

2.         Resultados del saneamiento agrario

La Tercera Marcha por “Tierra, Territorio y Recursos Naturales” realizada por las organizaciones indígenas, campesinas y de colonizadores del oriente del país en julio de 2000, fue motivada por los obstáculos que se observaban en el proceso de saneamiento evidenciando que este conducía más a la consolidación de propiedades ilegales y de latifundios improductivos que a entregarle tierras a indígenas y campesinos.  Hasta ese momento, alrededor de medio millón de hectáreas habían sido tituladas a indígenas en tierras bajas, mientras que ni un solo metro se había titulado en tierras altas ni a comunidades campesinas.  La movilización de entonces, mostraba en el escenario nacional la aparición de conflictos y disputas de tierras con tendencia de progresiva gravedad en la Amazonia Norte, Santa Cruz y el Chaco tarijeño, por lo que urgía la pronta ejecución del saneamiento en estas regiones del país.

No obstante que entonces obtuvieron como resultado la aprobación de normas para agilizar los procesos de saneamiento, entre ellos la fijación de un plazo de 1 año para culminar el saneamiento de tierras campesinas e indígenas en el Norte Amazónico del país y la Provincia Gran Chaco del Departamento de Tarija y un plazo de 3 años para el Departamento de Santa Cruz, los procesos continuaron demasiado lento. 

De una extensión superficial de 109,8 millones de hectáreas que tiene Bolivia, 103,3 constituyen tierras rurales que, de acuerdo con la Ley INRA, deben ser objeto de saneamiento, para lo cual la Ley otorgó un plazo de 10 años.  Pasados los primeros 5 años, el saneamiento no arroja resultados que permitan prever su finalización y menos aún el cumplimiento de sus objetivos.  Hasta marzo de 2002, solo el 11% de la totalidad de las tierras que deben ser saneadas han cumplido con dicho procedimiento. 

Cuadro 1

Estado del Saneamiento

Fuente: INRA.  Publicado en el Periódico La Prensa. 

La Paz, 24 de octubre de 2001

En el caso de las tierras indígenas, los resultados parciales son también muy bajos, más aún tomando en cuenta que la Ley otorgó prioridad para su titulación.  En total se han presentado 92 demandas de titulación de tierras indígenas, tanto en tierras bajas como en tierras altas, por una superficie aproximada de 34’000.000 de has.  Esta superficie incorpora las demandas admitidas por la Ley en 1996, los Territorios Indígenas reconocidos por Decreto Supremo entre 1990 y 1992, las solicitudes de conversión de propiedades comunarias al régimen de territorios indígenas previsto en la Ley, y nuevas demandas presentadas con posterioridad a la aprobación de la Ley 1715. 

            a.         Territorios Indígenas en las tierras bajas del país

La Ley 1715 de octubre de 1996 reconoció expresamente 16 demandas de las organizaciones indígenas para la titulación de 33 territorios con una superficie de 14.200.000 has.  en tierras bajas (amazonia, gran chaco, chiquitania y trópico).  La Ley, otorgó un plazo de 10 meses para su saneamiento y titulación, plazo que se haría efectivo a partir de octubre de 1996. 

Una vez se dio inicio a los procedimientos y actuaciones previstas en la Ley y en el reglamento, la extensión de las demandas reconocidas por la Ley, comenzó a disminuir paulatinamente.  Para iniciar el saneamiento, el INRA determinó una superficie de 11.762.000 has., 2.500.000 has.  menos que las demandadas.  Un segundo recorte se originó en la recomendación que, por disposición del Reglamento, debía hacer la entidad estatal competente de asuntos indígenas, determinando cuánta superficie “necesitaban” los indígenas para su desarrollo.  Un rasgo que caracteriza las recomendaciones realizadas por el Viceministerio de Asuntos Indígenas y Pueblos Originarios es que recomienda disminuciones significativas a los territorios indígenas de la amazonía y Santa Cruz, donde existen tierras suficientes para consolidar sus demandas, y, en cambio, recomienda aumentar las extensiones en la región del Chaco, donde las tierras están totalmente acaparadas por hacendados ganaderos. 

Los recortes en las extensiones a ser tituladas a los indígenas han continuado a medida que avanzan los procesos gracias a la constate emisión de normas por el INRA que permiten consolidar predios particulares ilegalmente obtenidos.  En 5 años de saneamiento de estos territorios, hasta el presente sólo se han titulado 2.056.000 has.  equivalentes al 17.4 % de la superficie total de saneamiento y 14 % de la superficie total demandada. 

Cuadro N ° 2

Tierras indígenas Reconocidas por la Ley 1715 (INRA)

(1) de Vries, Aldert.  Territorios Indígenas en las Tierras Bajas de Bolivia.  CIDOB, CPTI, SNV.  Santa Cruz, 1998.

(2) y (3): INRA.  Estadísticas 2001.

Los 8 territorios indígenas que fueron reconocidos entre 1990 y 1992 como producto de la “Marcha por el Territorio y la Dignidad” que protagonizaron los pueblos indígenas del Beni en agosto de 1990 están en peores condiciones.  Los Decretos Supremos por los cuales se reconoció a estos territorios no establecían la titularidad del derecho de dominio de los pueblos indígena beneficiarios.  Tampoco habían sido delimitados geográficamente y en algunos casos no especificaban la superficie que se reconocía como tierras indígenas.  La Ley 1715 dispuso que estos territorios debían ser titulados inmediatamente, pero que los mismos debían someterse al proceso de saneamiento para dejar a salvo los derechos de terceros adquiridos legalmente antes de la emisión de los Decretos Supremos.  Los 8 territorios fueron titulados en 1997 por una superficie de 2.860.000 has., pero sólo se ha iniciado el saneamiento sobre una superficie de 837.981 has.  habiendo culminado hasta la fecha con la consolidación de sólo 25.114 has.  en uno de los territorios, equivalentes a menos del 1 % de la superficie titulada y sólo el 3% de la superficie en saneamiento. 

Cuadro N ° 3

Territorios con D.S.  Titulados

(1) de Vries, Aldert.  Territorios Indígenas en las Tierras Bajas de Bolivia.  CIDOB, CPTI, SNV.  Santa Cruz, 1998.

(2): INRA.  Estadísticas 2001.

(3) y (4): CEJIS

Con posterioridad a la aprobación de la Ley 1715 o Ley INRA, 11 nuevas solicitudes de titulación de tierras indígenas han sido presentadas en tierras bajas.  Del total de la superficie demandada por 8.377.000 has., el INRA ha determinado realizar saneamiento en 6.898.000 has.  dejando por fuera de este procedimiento 1.500.000 has.  Los procesos de saneamiento de estas tierras recién están comenzando.

Cuadro N ° 4

Nuevas Demandas de TCO Interpuestas

                       Fuente: Estadísticas INRA, Noviembre 2001

Adicional a estos territorios, una solicitud de conversión al régimen de tierras indígenas se ha presentado en tierras bajas, por una superficie de 63.608 has.  sobre las cuales las comunidades ya contaban con títulos obtenidos bajo el régimen anterior. 

            b.         Territorios Indígenas en Tierras Altas

En lo que se refiere a las tierras indígenas del altiplano y los valles, correspondientes a los pueblos Quechua y Aymara, éstos habían accedido a la titulación de tierras comunales en virtud de la Ley de reforma agraria de 1953.  Sus tierras sin embargo, constituyen en gran parte minifundios y están altamente degradadas por la baja calidad de los suelos y la sobreexplotación a que han sido sometidos, lo que determina que las tierras tituladas no garantizan el sustento de las comunidades.  Hasta el presente, las comunidades del altiplano han presentado nuevas demandas de tierras indígenas por una superficie de 9.136.000 has.  De estas, sólo han sido tituladas 12.683 has.  equivalentes al 0.14% del total demandado. 

 Cuadro No.  5

Demandas Indígenas en Tierras Altas

Fuente: INRA.  Gaceta Agraria de Bolivia Año III No.  3.  La Paz, 25 de marzo de 2002, pag.  6.

Conviene hacer notar que el mayor porcentaje superficial demandado se concentra en los Departamentos de Oruro y Potosí, lo que se explica porque en estas regiones los ayllus o pueblos originarios han preservado sus áreas de ocupación y han sobrevivido con mayor fortaleza a las políticas de asimilación y eliminación de la comunidad, implementadas por diferentes gobiernos tanto durante la colonia como en el período republicano.  A esto se suma el hecho de que en estas zonas el sistema de haciendas no logró mayores niveles de desarrollo. 

Finalmente, algunas comunidades en la perspectiva de recomponer sus Ayllus tradicionales, han solicitado la conversión de sus tierras comunales en tierras indígenas sujetas al régimen previsto de la Ley 1715 y la Constitución Política del Estado.  En total han solicitado la conversión al régimen de tierras indígenas de 74.656 has.  Las solicitudes aún no han sido resueltas.

Cuadro No.  6

Solicitudes de Conversión en Tierras Altas

Fuente: INRA.  Gaceta Agraria de Bolivia Año III No.  3.  La Paz, 25 de marzo de 2002.

Como se puede observar en los cuadros anteriores, del total de tierras indígenas a nivel nacional, determinadas para saneamiento, hasta la fecha sólo se ha consolidado a favor de los indígenas un total de 2.158.000 has.  de las cuales 63.000 corresponden a conversión de tierras que ya habían sido tituladas, quedando solo como nuevas titulaciones 2.056.943 en tierras bajas y 12.  683 has.  en tierras altas.  Las tierras tituladas equivalen sólo al 6.2 % del total de tierras demandadas y al 7.7 de las superficies en saneamiento.

Cuadro N ° 7

Resultados consolidados del saneamiento de tierras indígenas

Fuentes: de Vries, Aldert.  Territorios Indígenas en las Tierras Bajas de Bolivia. 

CIDOB, CPTI, SNV.  Santa Cruz, 1998.

INRA.  Estadísticas 2001.

CEJIS.  Programa Indígena

Si bien hay que tomar en cuenta que los primeros años de aplicación de la Ley incluyen además la reestructuración de las instituciones competentes, el ajuste de procedimientos y la consecución de recursos financieros para el cumplimiento de sus funciones, es de esperarse que los resultados no avancen a un ritmo porcentual equivalente en el tiempo, es decir, el 10% de resultados por cada año.  Sin embargo, cumplir en la mitad del plazo sólo el 11% de las tierras rurales del país y sólo el 7.7% de las tierras reclamadas por indígenas, da cuenta de innegables deficiencias en la aplicación de la Ley. 

Los bajos resultados, obligan cuando menos a identificar factores que expliquen las dilaciones.  Entre ellos, pueden citarse como los más relevantes, la insuficiente voluntad política del Estado, la rigidez de normas técnicas cuya aplicación elevaron los costos económicos del proceso, las marchas y contramarchas en la puesta en vigencia de procedimientos y normas técnicas que no gozaban de consensos, contradecían el espíritu del proceso o contemplaban actuaciones burocráticas y discrecionales, y, especialmente, se observa claramente la obstaculización del proceso por parte de grupos de poder que, además de recurrir a los medios a su disposición en las instancias competentes del aparato estatal, han incorporado un nuevo elemento al proceso: la violencia.

3.         El Saneamiento Agrario y los conflictos por la tierra

Los problemas que presenta el proceso de saneamiento ya habían sido identificados años atrás y múltiples han sido los esfuerzos de las organizaciones indígenas y campesinas por hallarles solución, especialmente porque durante los años 99 y 2000 ya comenzaban a expresarse potenciales conflictos vinculados a la tenencia de la tierra en los territorios donde avanzaba el saneamiento.  Fue esto precisamente lo que motivó que en julio del 2000 las organizaciones indígenas, campesinas y de colonizadores de tierras bajas, emprendieran una marcha para presionar al Gobierno la adopción de soluciones para agilizar y transparentar los procedimientos, a fin de que se pudieran revertir los magros resultados que se vislumbraban.  Pero los esfuerzos fueron vanos. 

A partir de Septiembre del año 2001 múltiples conflictos de tierras salen a la luz pública en el Oriente Boliviano.  Las disputas se van sucediendo una a otra y, en algunos casos, tienen rasgos de violencia progresiva, a tal punto de poner en cuestión las posibilidades de su resolución en el marco de la legalidad e institucionalidad vigentes.

El Territorio Indígena Monte Verde expresa la mayor resistencia indígena por la consecución de sus territorios lo que explica que se haya convertido en un símbolo en tierras bajas.  La acumulación de tensiones entre los indígenas demandantes y una red de personas amparadas en esferas de poder local y nacional que buscan sustentar supuestos “derechos” en este territorio, condujeron a las acciones de hecho contra los dirigentes indígenas, sus asesores y funcionarios estatales que pretendieron intervenir para la protección del territorio.  Las acciones de hecho de sectores dominantes a nivel local se comienzan a producir cuando, gracias a la acción de las organizaciones indígenas, el proceso de saneamiento arrojaba resultados favorables al pueblo indígena, entrabando aún más su culminación y dejándolo nuevamente en suspenso por tiempo indefinido.  La situación de Monte Verde muestra no solo el desprecio de la sociedad local por la reivindicación territorial del pueblo chiquitano, sino también el bajo compromiso y la debilidad de las instituciones estatales por la protección de los derechos indígenas en general. 

En otras zonas del Departamento de Santa Cruz, una hacendada avasalla tierras tituladas a favor de una comunidad campesina asentada en la zona por más de 15 años; una empresa agroindustrial invade tierras campesinas y destroza sus cultivos con el uso de maquinaria pesada; terratenientes, concesionarios madereros y empresas petroleras que especulan con la tierra y explotan los recursos naturales contaminando el medio ambiente inician una cruzada bajo el rótulo de la conservación ambiental para expulsar campesinos que ocupan tierras que antes hacían parte de una reserva forestal.  En el norte amazónico, ganaderos que pretenden apoderarse de las mejores tierras del pueblo indígena Itonama paralizan el saneamiento para que se expulse a los indígenas de las tierras de su interés; también ganaderos y grupos de poder local ejercen presión obligando al pueblo indígena Baures a renunciar a más del 50% de su demanda y posteriormente secuestran a dirigentes indígenas y funcionarios del INRA que realizaban el saneamiento con lo cual lograron paralizarlo.

Todos estos conflictos tuvieron en común con el conflicto de Monte Verde, el accionar erróneo de las instituciones estatales competentes que favorecían los intereses contrarios a indígenas y campesinos, a pesar de que la legitimidad y legalidad de sus derechos estaba plenamente probada.  En casi todas las situaciones que se presentaron las instituciones recurrieron a la utilización de la fuerza pública contra los campesinos, dueños legítimos de las tierras en disputa, evidenciando un manejo parcializado de los conflictos. 

Paralelamente los Comités Cívicos y algunos medios de comunicación, optaron por la desinformación y los acontecimientos que se iban sucediendo eran presentados a favor de los grupos de poder local y en contra del sector campesino.  Los Comités Cívicos, presentaban sus discursos regionalistas, ecologistas y hasta de legalidad para encubrir la defensa de intereses terratenientes, madereros y petroleros, dejando en evidencia, además, actitudes racistas y reaccionarias de algunos sectores de poder carentes de un mínimo de vocación democrática para tratar la problemática con transparencia, objetividad y responsabilidad.

Los conflictos dejaron varios heridos, campesinos detenidos y con acciones penales en su contra, mientras los agresores pasaban impunes con el respaldo de las autoridades oficiales. 

Los conflictos llegaron a su máxima expresión en el mes de noviembre con la masacre de Pananti.  Un grupo de aproximadamente 40 paramilitares fuertemente armados, incursionan en tierras que, abandonadas desde años atrás, habían sido ocupadas por núcleos de campesinos sin tierra desde el año 2000, dejando un saldo de 6 campesinos y un hacendado muertos y 21 campesinos heridos.  Un puesto de control militar, ubicado a 100 mts.  de distancia del lugar de los hechos, no intervino y las investigaciones judiciales se encaminan a encontrar los responsables de la muerte del hacendado, procesando a varios de los sobrevivientes de la masacre, mientras los responsables de ésta se pasean impunes. 

Las inequidades en la distribución de la tierra, la existencia de latifundios abandonados y la necesidad de acceder a la tierra por parte de varios miles de campesinos en diferentes regiones del país, impulsó la organización del Movimiento Sin Tierra (MST) en la Provincia Gran Chaco del Departamento de Tarija, en el año 2000.  En junio de ese mismo año, 180 familias organizadas en núcleos de campesinos sin tierra ocupan el predio “Pananti”, además de establecer otros asentamientos en predios abandonados. 

La formación de campamentos campesinos en tierras abandonadas fue respondida con una severa represión policial, por lo que en el año 2000, los campesinos organizados en el MST protagonizan una marcha por “La Tierra y la Dignidad”, que culmina con el compromiso del Gobierno de respetar los asentamientos y ejecutar el saneamiento agrario en el plazo de un año.[3]

En octubre del mismo año, comenzaron los hostigamientos a los núcleos de campesinos asentados en tierras abandonadas.  Grupos de terratenientes y mercenarios armados incendian el campamento campesino Los Sotos dejando heridos de bala a varios de sus integrantes, incluyendo mujeres y niños.  En abril se produce otro asalto contra el núcleo “Nueva Esperanza” en un operativo que habría sido dirigido por un ex diputado nacional.  Al mes siguiente fueron atacadas, con el apoyo de la policía montada, las comunidades “Salada Grande” y “Salada Chica”, chaqueñas asentados por varias décadas en la zona.  Dos nuevos ataques fueron perpetrados contra el núcleo Los Sotos en el mes de mayo y en octubre comenzaron los ataques contra el núcleo “Pananti”.  8 personas son heridas y se forma un cerco alrededor del campamento.  En respuesta las fuerzas militares realizan operativos para “controlar” la zona reprimiendo a los campesinos.  Los hostigamientos terminan con la masacre del 9 de noviembre.

4.         Algunas conclusiones

La relación entre las acciones de violencia y el saneamiento de la propiedad agraria, puede verse claramente en el caso de Pananti, un predio de aproximadamente 2940 has., que habiendo sido dotado en el año 1974 a una familia que por entonces colaboraba estrechamente con el régimen militar, había sido abandonado 8 años atrás.  El saneamiento de dicho predio no podría ser largo ni costoso por lo pequeño del predio y por estar abandonado por más de un lustro.  Pero no se realizó a pesar de los acuerdos suscritos por el MST con el Gobierno.  Cuando se produce el asentamiento campesino recién aparece un nuevo propietario detrás del cual ingresan al escenario de grupos mercenarios para expulsar a través de la violencia y el crimen organizado a los campesinos sin tierra.

En el caso del Territorio Indígena Monte Verde, es también claro que la tardanza en el proceso de saneamiento permitió el ingreso ilegal de particulares al territorio indígena buscando apropiarse de éste antes que el INRA culminara el saneamiento.  La forma como el proceso fue desarrollado aumentó sus expectativas de consolidar sus nuevas propiedades.  El accionar de los indígenas para garantizar el avance del procedimiento en el marco de sus derechos legales y constitucionales, mostró que los resultados del saneamiento no favorecerían dichas expectativas y es entonces cuando surge la violencia para tratar de ganar con acciones de hecho lo que en derecho no les pertenece. 

Dado que el saneamiento continúa estancado y no existe un clara disposición de las instituciones competentes para impulsarlo con agilidad y transparencia, los conflictos de tierras tienden a agudizarse, multiplicarse y hacerse más complejos.  No se trata solamente de disputas aisladas por la tenencia y el acceso a la tierra.  Los bajos resultados del saneamiento en la mitad del plazo legal para su ejecución, dan cuenta de innegables deficiencias en la aplicación de la Ley.

El contexto de violencia en que se desenvuelve el proceso agrario hace necesario un replanteamiento del mismo y de las condiciones estructurales que impiden la consecución de sus finalidades últimas de regularizar los derechos agrarios y de eliminar el latifundio en el oriente y el minifundio en el occidente del país para redistribuir tierras y permitir el acceso a las mismas de indígenas y campesinos. 

Ello no será posible sin embargo, en el actual contexto que se caracteriza por la articulación de los grupos de poder y su disposición a actuar, inclusive por la vía del matonaje, para evitar un saneamiento agrario efectivo y en el marco de la legalidad.  La actuación de las autoridades políticas, judiciales y policiales en el ámbito local, abiertamente parcializada a favor de los grupos de poder, muestran que las reformas estatales apuntan más bien a consolidar esos poderes y desarticular, en contrapartida, a los movimientos sociales. 

Por su parte, los sectores sociales paulatinamente van perdiendo confianza en la institucionalidad y la legalidad, en virtud a que éstas son permanentemente rebasadas o ignoradas.  El movimiento indígena y campesino tienen la ventaja de haber logrado consolidarse como actores sociales protagónicos en el escenario nacional, pero coyunturalmente se encuentran afectados por divisiones internas, lo que ha determinado que la lucha por la tierra y el territorio se desenvuelva en el marco estrictamente local, con nuevas estrategias de control físico de la tierra y los recursos naturales y el impulso a procesos de ocupación y reocupación.  Si bien ello es determinante en la defensa de sus derechos, puede conducir a que se pierda una perspectiva nacional y se dispersen los esfuerzos por reconducir estructuralmente un proceso que no favorece la equidad y la democracia en el acceso a la tierra. 

En estas condiciones, en el horizonte parecen vislumbrarse sólo dos caminos: construir consensos sólidos en torno a transformaciones estructurales relativas a la cuestión agraria o dejar que el proceso se agote y que las disputas sigan su propio curso de resolución. 

Si asumimos el primer camino, debemos plantearnos no solamente reconducir el proceso agrario boliviano, sino también la reorganización del país y sus poderes públicos.  Este proyecto requiere la vigencia plena de un Estado social de derecho en el que los mecanismos de control y fiscalización sean efectivos, en el que los órganos de poder sean realmente independientes y no se encuentren al servicio de un solo sector o grupo, en el que las decisiones sean tomadas en función de la naturaleza diversa de la sociedad boliviana, en el que los medios de comunicación se encuentren al servicio del país y a los que puedan tener acceso todos los sectores, de tal manera de construir opinión pública madura y veraz. 

En definitiva se trata de encarar el proceso con responsabilidad, objetividad, convicción democrática y compromiso nacional.  El punto de partida para esto es necesariamente el reconocimiento real y no formal de que Bolivia es un país multiétnico y pluricultural y que los pueblos indígenas y originarios tienen derechos ancestrales sobre sus tierras.  El segundo paso es debatir con transparencia la problemática de la tierra y el territorio no solo en el contexto del saneamiento agrario y la Ley INRA, sino fundamentalmente en el marco de las reformas a la Constitución Política del Estado.

El segundo camino es el que caracteriza la coyuntura presente.  Grupos de poder dispuestos a proteger la ilegalidad; un Estado cómplice, carente de voluntad, decisión y autoridad, y sectores sociales cada vez más escépticos frente a la Ley, al Estado, al diálogo y a los compromisos.

Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, Marzo de 2002