Colombia

Desplazados y Corte Constitucional: urge cambio de políticas públicas

Pedro Santana Rodríguez

16/07/2009

Opinión

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El pasado viernes 10 de julio se realizó en la Corte Constitucional una Audiencia Pública de rendición de cuentas acerca del cumplimiento de la sentencia T-025 del año 2004 relacionada con la situación de los derechos de la población desplazada. Había una creciente expectativa sobre esta Audiencia toda vez que era la primera presentación pública de la nueva sala nombrada por la Corte Constitucional para hacer el seguimiento de la sentencia que declaró el estado de cosas inconstitucional en que viven los 3.1 millones de desplazados según la gubernamental Acción Social y los 4.6 millones de desplazados según la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, Codhes y Pastoral Social de la Iglesia Católica.

El Auto mediante el cual se convocó a Luís Alfonso Hoyos Aristizbal director saliente de Acción Social, dependencia de la Presidencia de la de República, buscaba establecer en qué situación se encuentran los derechos de la población desplazada y la atención que el Gobierno del presidente, Álvaro Uribe Vélez, le está dando a las órdenes impartidas por la Corte Constitucional para atender a los millones de compatriotas que han sido objeto de violación de sus más elementales derechos comenzando por la violación del derecho a residir en el sitio en que vivían antes de ser obligados a abandonarlo por las acciones de paramilitares, guerrillas, narcotraficantes y aún por agentes del Estado en medio de un conflicto armado que el Gobierno de Uribe, contra toda evidencia, se niega a reconocer.

La Audiencia fue presidida por el magistrado Luís Ernesto Vargas y a ella concurrieron además los magistrados Juan Carlos Henao y Nilson Pinilla que son los otros dos miembros de la Sala Especial creada por la Corte para hacer el seguimiento al cumplimiento de la sentencia. Concurrió el director de Acción Social con su equipo de colaboradores y lo hicieron además delegados de los organismos de Control como la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, ACNUR, de las Naciones Unidas, delegados de organizaciones de mujeres, indígenas, desplazados, afrocolombianos, y tres voceros de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública frente al Desplazamiento Forzado que está conformada por personalidades públicas y que cuenta con una Secretaría Técnica conformada por la Corporación Viva la Ciudadanía, Codhes, Pastoral Social de la Iglesia Católica, Plan Internacional y Dejusticia.

Avances limitados

En su informe a la Corte, Luís Alfonso Hoyos destacó avances en la política de atención a la población desplazada. En primer lugar señaló que en el año 2002 al momento de entrar en funciones el Gobierno que preside Álvaro Uribe Vélez, el presupuesto destinado a la atención a la población desplazada apenas era de 35 millones de dólares al año contrastando con los 535 millones de dólares que se invirtieron en las políticas de atención a la población desplazada durante el año 2008. Así mismo destacó que la cobertura en materia de educación y salud se acerca ya a los promedios para el conjunto de la población colombiana, es decir, de un 78% en materia educativa y de un 82% en materia de salud. Sobre el resto de los derechos de la población desplazada señaló cifras como la entrega de cerca de 70 mil subidos de vivienda que han podido ser utilizados por las familias desplazadas para la obtención de vivienda digna, mientras que aún no han podido ser utilizados cerca de 30 mil subsidios entre otros problemas por falta de oferta de vivienda o por incapacidad de las familias para obtener recursos adicionales requeridos para acceder a la vivienda que les permita cerrar financieramente la compra de la vivienda. Así mismo señaló como un avanece significativo que el Estado esté protegiendo ahora cerca de 3.2 millones de hectáreas de tierras de las familias desplazadas.

Persisten los problemas y se agudizan

La Comisión de Seguimiento reconociendo estos avances parciales que se contienen en los 13 informes que ha entregado a la Corte Constitucional en el proceso de verificación que le fue encomendado por la propia Corte Constitucional, señaló, sin embargo, que persiste el estado de cosas inconstitucional y que la situación de vida de la población desplazada es realmente dramática. En primer término señaló que el Estado y las Fuerzas Armadas Gubernamentales han sido incapaces de garantizar el derecho a la vida y a la residencia de más de tres millones de colombianos durante los últimos 10 años según las propias cifras gubernamentales. Durante los casi siete años del Gobierno del presidente, Álvaro Uribe Vélez, se han desplazado más de dos millones de colombianos con lo cual un Gobierno serio debería someter a revisión profunda las políticas de seguridad y las políticas de prevención aplicadas por las Fuerzas Armadas gubernamentales. El hecho concreto es que las políticas asociadas a la llamada “seguridad democrática” han sido ineficaces para garantizar los derechos a la vida, a la protección, a la propiedad, de estos millones de hombres, mujeres y niños que han sido obligados a abandonar sus viviendas, sus tierras, sus animales, sus cultivos, etc. Recordaron los voceros de la Comisión que los causantes del desplazamiento son en primer lugar los grupos paramilitares responsables por un 37% del total, las guerrillas en primer término de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC, con el 28%, el Ejército de Liberación Nacional, ELN, con un 3% y el restante 32% se lo distribuyen entre actores armados del narcotráfico y organismos de la Fuerza Pública, Ejército y Policía Nacional. Así que como lo ha señalado la Corte Constitucional no es verdad ni se puede afirmar que la fuerza pública controle el 98% del territorio pues si esto fuera cierto, ¿cómo es que no garantiza los derechos de residencia para estos millones de colombianos?

Agregó la Comisión de Seguimiento que la situación social y económica de los desplazados se ha precarizado de manera dramática durante los últimos años. En primer lugar, como lo ha comprobado la Comisión y lo ha informado a la Corte Constitucional, el 57% de las familias desplazadas tenía ingresos superiores a los 900 mil pesos mensuales, ahora el 98.6% de los desplazados se encuentra por debajo de la línea de pobreza. Sólo un 10% ha podido acceder a un sistema contributivo en salud mientras el 90% pertenece al régimen subsidiado. Las políticas de generación de ingresos, de empleo, han sido un completo fracaso como lo declaró la Corte Constitucional en los autos proferidos en el mes de enero del presente año. Otro tanto ocurre con la vivienda. Solo el 5.5% de las viviendas en que habitan los desplazados reúnen los requisitos mínimos que los estándares internacionales establecen para que una vivienda sea considerada como digna. Si bien el 83% de las familias desplazadas han recibido una atención en la fase de emergencia menos del 3% han recibido el conjunto de los elementos que constituyen la canasta básica de dicha atención. El Gobierno no sabe ni ha querido averiguar cuántas hectáreas de tierras han sido despojadas o han tenido que ser abandonadas por los desplazados. La Comisión de seguimiento ha establecido en la segunda Encuesta Nacional de Verificación que en los últimos 11 años los desplazados han perdido 5.5 millones de hectáreas sin incluir los despojos a los resguardos indígenas o a las propiedades comunales de los afrodescendientes. Tampoco se incluyeron propiedades mayores a las 100 hectáreas. En materia de protección de tierras y restitución de la propiedad la política pública ha fracasado estruendosamente pues los beneficiarios un poco más de 6.000 familias. Entre enero de 2002 y enero de 2007 se beneficiaron del programa de adjudicación de tierras 2.797 familias de población desplazada, que recibieron 38.411 hectáreas. A ello habría que agregar las familias beneficiadas como producto de la extinción de dominio entre 2004 y 2007 que entregaron 15.229 hectáreas a 732 familias y hay que sumarle 77 proyectos productivos en 17.975 hectáreas. El Ministerio de Agricultura señaló que entre el mes de agosto de 2002 y diciembre de 2007, es decir, durante el Gobierno actual se han beneficiado 5.216 familias que han recibido 60.405 hectáreas por un valor de $89.504 millones de pesos. A ello habría que agregar unas 1.415 familias beneficiarias de titulación de baldíos con un área de 42.368 hectáreas, en zonas con inminencia de riesgo de desplazamiento, y que se han titulado un total de 17.523 hectáreas a personas que solicitaron protección al Incoder (ruta de protección individual). En total estamos hablando entonces de 77.829 hectáreas tituladas o adjudicadas a la población desplazada hasta diciembre de 2007 y desde enero de 2002, hay que tener en cuenta que el total de las familias desplazadas supera las 600.000, con lo cual es evidente que las familias beneficiarias no llegan al 1% del total de las familias afectadas. Es decir, un total fracaso.

La extrema gravedad de la situación de pobreza de la población desplazada se corrobora con los datos de la II Encuesta Nacional de Verificación según la cual el 98.6% de los hogares desplazados inscritos en el Registro Único de la Población Desplazada no alcanzan la línea de pobreza y el 82.6% no superan la línea de indigencia. La pobreza es más aguda en los hogares de jefatura femenina, para los que los niveles de indigencia alcanzan el 86%.

Sería interminable seguir con el listado de las limitaciones y resultados altamente deficientes de las políticas públicas frente al desplazamiento forzado. Si bien las coberturas en materia de educación y salud se acercan a los promedios nacionales para la población desplazada lo cual es importante falta mucho por hacer en materia de calidad de atención en salud y gratuidad en materia educativa así como en calidad.

Las políticas deben cambiar y en otros casos se deben reformular

La Comisión así como otras instituciones insistieron en la Audiencia ante la Corte que las políticas de atención a la población desplazada deben cambiar profundamente como ya lo ordenó la Corte en los Autos de enero de 2009. La Corte ha dicho que si el gobierno persiste en los contenidos, los instrumentos y no aumenta el volumen de los recursos no se podrá superar el estado de cosas inconstitucional en que vive la población desplazada.

Como lo advirtió la Comisión de Seguimiento se trata de que el Gobierno reconozca que los contenidos y los diseños institucionales de las políticas aplicadas para superar el estado de cosas inconstitucional han fracasado. La mayor parte de los derechos de la población desplazada están desprotegidos y los desplazados son los más pobres dentro de los pobres y los más vulnerables en la sociedad colombiana. La Comisión de Seguimiento ha presentado a la Corte Constitucional y por su conducto al Gobierno propuestas de políticas públicas en Tierras, Vivienda, Atención Humanitaria de Emergencia y generación de ingresos. En todos los documentos (pueden ser consultados en www.viva.org.co) se insiste en que deben modificarse aspectos estructurales de las políticas. En materia agraria, por ejemplo, se debe poner en marcha una política de restitución de la propiedad despojada a las familias desplazadas con planes de retorno seguros, pero así mismo debería contemplarse sitios de reasentamientos masivos en áreas similares a las contempladas en la ley colombiana que se llaman zonas de resguardo campesino, así mismo, deberían contemplarse políticas de protección de la economía campesina, líneas de crédito, asistencia técnica y mercadeo. Preocupa a la Comisión y así lo hizo saber a la Corte que estos elementos no son aspectos centrales de los documentos radicados por el gobierno a consideración de la Corte el 30 de junio anterior.

En materia de vivienda advertimos que los subsidios son insuficientes, pero, además que hay problemas graves de oferta de vivienda de interés social en las principales ciudades del país. El Gobierno considera que basta con aumentar el subsidio cuando en realidad se requieren nuevos diseños institucionales para la aplicación de política pública como aquel contemplado en la reconstrucción del eje cafetero para hacer frente al terremoto del año de 1999. En aquella oportunidad se recurrió a la figura de emergencia económica para crear un fondo y se desarrollaron mecanismos como el de la vitrina inmobiliaria en que concurrieron los privados y organizaciones de vivienda popular que ofrecieron alternativas a los damnificados por el terremoto. La reconstrucción y construcción de las nuevas viviendas fue calificada por diversos organismos como Naciones Unidas de exitosa. Hay que intervenir en los precios del suelo urbano, Hay que coordinar con departamentos y municipios para incrementar los recursos destinados a la vivienda de interés social y de esta manera brindar soluciones de vivienda adecuada a los cientos de miles de familias que se encuentran en la miseria.

Muy preocupante para los desplazados fue el anuncio de Luís Alfonso Hoyos de que todos los esfuerzos estaban puestos para garantizar unas 20.000 soluciones de vivienda al año con destino a la población desplazada. El número que superaría con creces lo que se ha hecho hasta el presente pareciera significar un avance notable. Sin embargo, como se anotó en la Audiencia supondría que en materia de vivienda se requerirían por lo menos 30 años para dar solución a la problemática. Y entre tanto, ¿cómo garantizará el Estado las condiciones de vivienda digna de los cientos de miles de familias desplazadas? Por lo menos el Estado debería garantizar para todas las familias un subsidio mínimo de arrendamiento.

En generación de ingresos el asunto es aún más grave. La Comisión ha señalado que el Estado piensa que con un subsidio de 1.5 millones de pesos, es decir, unos 650 dólares se pueden convertir a los cientos de miles de familias campesinas en microempresarios o empresarios urbanos. Esto es un absurdo. El Estado debería abrir cupos de empleos en obras públicas en donde un porcentaje de los empleados deberían ser desplazados, debería invertir en capacitación para el trabajo urbano, en fin, el programa de Familias en Acción debería ser transitorio. Tampoco será suficiente con los 8.5 millones de pesos que anuncia que será el nuevo monto para apoyar proyectos productivos.

Al final la Comisión insistió en que la mejor política pública frente al desplazamiento forzado es la prevención real y efectiva de las familias campesinas amenazadas por los distintos actores armados. Que para que esta política sea eficaz requiere que el objetivo central de actuación de la fuerzas pública sea la protección de la población civil. Mientras persista el conflicto habrá desplazamiento y frente al mismo deben cambiar las políticas públicas en materia de protección de las comunidades y de sus bienes, al tiempo que la política debe ser integral y oportuna. Es lo que no garantiza la actual política gubernamental y por ello dichas políticas deben cambiar.

Una acotación final. No sólo deben cambiar las políticas sino que debe desterrarse el clientelismo que se practica desde el programa de Acción Social. En este sentido la Corte Constitucional debería adoptar, dado que el Gobierno no lo hace, un Auto anticlieintelista en dónde se erijan principios de acceso de acuerdo al número de miembros de las familias, empezando por los hogares con jefatura femenina y de acuerdo con la antigüedad del desplazamiento. Los criterios deben ser universales y transparentes como corresponde a una política pública.

Ahora corresponde a la Corte Constitucional actuar. Por lo pronto hay que decir también que en materia de desplazamiento y de acuerdo con lo que mostró la Sala Especial en la Audiencia tenemos aún Corte Constitucional.

Bogotá julio de 2009

- Pedro Santana Rodríguez es Presidente Corporación Viva la Ciudadanía

Fuente: Semanario Virtual Caja de Herramientas Nº 167, Corporación Viva la Ciudadanía. www.vivalaciudadania.org

https://www.alainet.org/es/active/31803