1. Introducción. Las retenciones a las exportaciones y su origen

 

Como ya se ha dicho, dentro del género que son los tributos, el gravamen en estudio representa un impuesto.1

 

El hecho imponible que origina la obligación fiscal en el caso es el despacho de la mercadería con fines de exportación.2

 

Debe recordarse que los derechos aduaneros han tenido una particular trascendencia en nuestra historia institucional. El origen de los mismos se remonta a épocas anteriores al nacimiento del país como nación independiente y soberana. No obstante ello, y más allá de la importancia que siempre tuvieron los impuestos a la exportación en la conformación del erario público nacional, lo cierto es que los mismos solo han sido aplicados en forma permanente a partir del año 1967, con la sanción de la ley 17.198 donde se estableció el impuesto para numerosas mercaderías. Aunque si bien dicha norma se encuentra actualmente derogada, sus disposiciones fueron receptadas por el Código Aduanero (ley. 22.415 – ADLA, XLI-A, 1325) en sus arts. 724 y siguientes, y continúa vigente en la actualidad.

 

2. El factor económico: argumentos utilizados para aplicar las retenciones

 

La aplicación del gravamen ha encontrado basamento en diferentes postulados teóricos de política económica. Debe tenerse en cuenta que los impuestos aduaneros han tenido siempre una doble finalidad: por una lado, la recaudatoria y por el otro de política comercial.

 

Los argumentos que nos interesan a los fines del presente son dos.

 

--Control de los precios domésticos y defensa del salario real. Este argumento se basa en que ante el aumento de los precios internacionales de los productos agrícolas y la devaluación de nuestra moneda, al exportador siempre le conviene exportar salvo que también aumenten los precios para el consumo interno.

 

En el caso de un país de las características estructurales como el de la Argentina (exportadora de productos primarios e importadora de productos industriales), ciertos productos le resultan fundamentales en la producción de bienes de consumo, como por ejemplo el caso de las harinas, que a fin de evitar la caída del salario real de los trabajadores urbanos, le conviene aumentar las retenciones3, es decir provocar un mal menor para evitar uno mayor.

 

--Un fin exclusivamente recaudatorio. Aunque muy pocas veces se lo ha explicitado, es esta una de las razones más fuertes para aplicar retenciones. Téngase en cuenta que es un impuesto que tiene bajo costo de recaudación, que se trata de una medida directa, fácil, cómoda y  sin mengua de la incidencia que genera sobre la eficacia de la economía general; en definitiva, molesta a pocos contribuyentes y produce una amplia recaudación.4

 

3. Efectos de las retenciones en el contexto internacional

 

Amén de lo anterior, resta adentrarnos en el análisis de los efectos que ha traído la aplicación de las retenciones a los productos agropecuarios en estos últimos años en la órbita internacional. Sabido es que desde el aumento de las alícuotas de este impuesto, varios conflictos sociales, económicos y jurídicos se han producido en nuestro medio. Sin embargo, dicha medida no solo afecta a nuestro país fronteras adentro sino que, debido a la mundialización de la economía,  también ha impactado en las relaciones económicas y comerciales  con otros Estados nacionales.   

 

En efecto, las retenciones a las exportaciones han generado dudas a los Estados importadores de productos agrícolas argentinos, en lo relativo a los precios y al cumplimiento de de las obligaciones contraídas por la Argentina al asociarse a la Organización Mundial de Comercio (OMC)5

 

Frente a lo anterior, nuestros gobernantes han sostenido que esta medida económica en nada afecta al volumen de las exportaciones nacionales atento a que las cantidades de mercarías exportadas siguen siendo las mismas o superiores a períodos económicos anteriores.

 

Empero, lo cierto es que la OMC, a través de su Secretaría en el Informe sobre el Examen de Políticas Comerciales6 ha sostenido que entre las medidas que distorsionan el mercado, están las retenciones a las exportaciones, ya que limitan la salida del país de productos nacionales e impiden la entrada de otros provenientes del extranjero. En igual sentido ha dicho que “el objetivo original de esa medida, que tenia carácter de excepcional, era atenuar el efecto de la devaluación del peso sobre los precios internos, que en ocasiones quedan incluso más baratos que los de los mercados internacionales, así como aumentar los ingresos fiscales”. 7

 

De lo anterior se desprenden dos consecuencias frente a la aplicación de las retenciones. Por la primera de ellas, el efecto que ve este organismo multilateral con la aplicación de aquellos gravámenes, denota la distorsión del mercado como tal, y por otro la incidencia que ha tenido en los precios de las mercaderías.  Analizaremos cada una de las cuestiones en particular.

 

1) La distorsión del mercado internacional. La aplicación de las retenciones a las exportaciones condujo a que los productores agrícolas colocaran una menor cantidad de bienes en el mercado internacional, lo que conllevó a un exceso de demanda internacional. Lo anterior, a su vez, trajo aparejado que los productores nacionales, para poder compensar ese exceso, incrementaran los precios, generando que los bienes nacionales en el mercado internacional sean menos competitivos frente al resto de los oferentes internacionales. Con ello, asimismo, se generó una reducción en los ingresos por exportaciones y, como consecuencia de lo anterior,  una reducción en las importaciones.

 

Tras lo anterior, puede verse como se desalientan las exportaciones del sector agropecuario frente a las retenciones que le aplica el Estado nacional sobre su actividad productiva. Verbigracia, a un mediano productor que tiene una cosecha de soja de una tonelada, el Estado por aplicación de este impuesto, se quedará con el 45% de dicha tonelada. Aunado a lo anterior los demás gravámenes que se le cargan al productor, lo llevan a que deba  incrementar el precio de sus productos tanto en el mercado nacional como en internacional.

 

2) Incidencia en los precios. Con las retenciones el Estado nacional busca que los productores agrícolas coloquen sus mercaderías en el mercado interno generando, de ese modo, una mayor oferta de dichos bienes, lo que implícitamente determina una reducción de los valores de los mismos. Pero al existir una devaluación del peso, los productores al colocar sus mercancías en el país quisieran obtener una igual o mayor rentabilidad que en el mercado internacional. Por todo ello, los productores colocan los bienes valuados a precio dólar en el mercado nacional, a fin de equilibrar sus ingresos lo que genera un incremento del precio y aumento de la inflación.

 

4. Situación del nuestro país frente a la OMC

 

Con lo anterior queda demostrado que la toma unilateral de ciertas medidas por parte de los Estados miembros de la OMC, como Argentina, se contrarían los fines de dicha organización conforme a lo que establecen los diferentes cuerpos normativos de ella emanados. 

 

No debe olvidarse que una situación similar ya se ha planteado en el año 1998 bajo el programa de solución de diferencias de la antedicha organización. Las Comunidades Europeas iniciaron consultas a nuestro país en relación a las medidas que consideraban una prohibición a la exportación de pieles bovinas, y en particular la Resolución 2235/1996 de la ex Administración Nacional de Aduanas (ANA). En dicho caso la Comisión Especial arribó a la conclusión de que dicha normativa nacional era incompatible con el párrafo 3 del art. X del GATT de 19478, que impone la obligación de aplicar en forma razonable la normativa.

 

En igual sentido otros Estados nacionales han comenzado a realizar consultas a nuestro país, por el hecho de la aplicación de impuestos a la exportación. Al respecto tomaremos solo algunos ejemplos9.

 

AUSTRALIA. Export Taxes:  could Argentina indicate when it expects to phase down or remove its export duties, described as having been applied on a temporary basis? In the absence of a phase-out or removal of the taxes, could Argentina comment on the potential for trade distortion that this situation holds?

 

SUDÁFRICA. Can Argentina please provide a timetable on how it plans to reduce or eliminate these export duties?.

 

MÉXICO. Argentina mantiene impuestos a la exportación a diferentes productos. Independiente de los motivos de política (fiscal o de promoción a la industria procesadora), estas medidas indudablemente tienen efectos en el comercio de bienes al generar en la cadena de producción ventajas para unos y desventajas para otros.  ¿Estaría Argentina dispuesta a establecer disciplinas a los impuestos a la exportación en la OMC, al ser éste el foro multilateral para abordar los temas comerciales?, si no es así, ¿cuáles serían las razones?

 

COMUNIDADES EUROPEAS. On what basis does Argentina maintain the use of export taxes? Could Argentina indicate the criteria applied for the current product scope of export taxes?

 

COLOMBIA. El objetivo declarado de estos derechos es atenuar el efecto de las modificaciones cambiarias sobre los precios internos y hacer frente al deterioro en los ingresos fiscales.  Aunque los incrementos de los derechos a la exportación fueron introducidos como medidas de carácter temporal, no se ha previsto una fecha determinada para su terminación.  Los derechos a la exportación representaron en promedio casi el 10 por ciento de los ingresos fiscales totales entre 2002 y 2005.  A mediados del 2006 los derechos de exportación aplicables eran de 5, 10, 15, 20 y 45 por ciento sobre el valor FOB, dependiendo del producto.  “Para diversos productos agrícolas sujetos a derechos de exportación, se fijan precios oficiales FOB para evitar la sub o sobrefacturación.  Se han utilizado también suspensiones u otras restricciones a las exportaciones, como en el caso de desechos de cobre y aluminio, ganado bovino en pie y determinados cortes de carne bovina”. Dado que no existe una fecha prevista para la eliminación de los derechos de exportación, ¿ha realizado el gobierno de Argentina un análisis de la efectividad de las medidas supra y su incidencia sobre la competitividad tanto de las exportaciones de los bienes sometidos a tales medidas como de los productos elaborados a partir de los mismos?

 

“En octubre de 2006, la Argentina todavía no había notificado a la OMC sus restricciones a la exportación.” ¿Cuándo será realizada esta notificación? ¿Tales restricciones están ajustadas a lo establecido en el Acuerdo sobre la Agricultura?

 

CHILE. Las cuentas fiscales arrojan superávit desde 2003, lo cual en parte es resultado de medidas identificadas como temporales por las autoridades, tales como la utilización más amplia de impuestos a la exportación.  Asimismo, se establece que la proporción de la población que vive por debajo del umbral de pobreza se ha reducido a 34 por ciento. En este contexto, ¿por qué considera Argentina que aún se hace necesaria la aplicación de dichos derechos a la exportación? ¿Por qué considera Argentina que aún se hace necesaria la aplicación de derechos a la exportación para atenuar los efectos de las modificaciones cambiarias sobre los precios internos?

 

Estas cuestiones, entre otras, fueron planteadas en el seno de la OMC atento a que la mayoría de los Estados miembros de dicha organización multilateral consideran que las retenciones inciden directamente sobre las exportaciones, determinándose de ese modo que las mismas son “medidas que afectan directamente las exportaciones”, en clara pugna con los diferentes anexos que forman parte del Acuerdo de Marrakech, hecho que analizaremos en el acápite siguiente.

 

5. ¿Están permitidas estas medidas por la OMC?

 

Del análisis del articulado del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT de 1947), se desprende que estas conductas no estarían permitidas, ello atento a lo que establece el art. III del GATT de 1947, incorporado al GATT de 1994 conforme al Anexo 1 A del Acta Final de la Ronda Uruguay.

 

Artículo III10 *: Trato nacional en materia de tributación y de reglamentación interiores

 

1. Las partes contratantes reconocen que los impuestos y otras cargas interiores, así como las leyes, reglamentos y prescripciones que afecten a la venta, la oferta para la venta, la compra, el transporte, la distribución o el uso de productos en el mercado interior y las reglamentaciones cuantitativas interiores que prescriban la mezcla, la transformación o el uso de ciertos productos en cantidades o en proporciones determinadas, no deberían aplicarse a los productos importados o nacionales de manera que se proteja la producción nacional.*

 

2. Los productos del territorio de toda parte contratante importados en el de cualquier otra parte contratante no estarán sujetos, directa ni indirectamente, a impuestos interiores u otras cargas interiores, de cualquier clase que sean, superiores a los aplicados, directa o indirectamente, a los productos nacionales similares. Además, ninguna parte contratante aplicará, de cualquier otro modo, impuestos u otras cargas interiores a los productos importados o nacionales, en forma contraria a los principios enunciados en el párrafo 1.*

 

3. En lo que concierne a todo impuesto interior vigente que sea incompatible con las disposiciones del párrafo 2, pero que esté expresamente autorizado por un acuerdo comercial en vigor el 10 de abril de 1947 y en el que se consolidaba contra aumento el derecho de importación sobre el producto gravado, la parte contratante que aplique el impuesto podrá diferir, en lo que se refiere a dicho impuesto, la aplicación de las disposiciones del párrafo 2, hasta que pueda obtener la exoneración de las obligaciones contraídas en virtud de dicho acuerdo comercial y recobrar así la facultad de aumentar ese derecho en la medida necesaria para compensar la supresión del elemento de protección de dicho impuesto.

 

4. Los productos del territorio de toda parte contratante importados en el territorio de cualquier otra parte contratante no deberán recibir un trato menos favorable que el concedido a los productos similares de origen nacional, en lo concerniente a cualquier ley, reglamento o prescripción que afecte a la venta, la oferta para la venta, la compra, el transporte, la distribución y el uso de estos productos en el mercado interior. Las disposiciones de este párrafo no impedirán la aplicación de tarifas diferentes en los transportes interiores, basadas exclusivamente en la utilización económica de los medios de transporte y no en el origen del producto.

 

5. Ninguna parte contratante establecerá ni mantendrá una reglamentación cuantitativa interior sobre la mezcla, la transformación o el uso, en cantidades o proporciones determinadas, de ciertos productos, que requiera, directa o indirectamente, que una cantidad o proporción determinada de un producto objeto de dicha reglamentación provenga de fuentes nacionales de producción. Además, ninguna parte contratante aplicará, de cualquier otro modo, reglamentaciones cuantitativas interiores en forma contraria a los principios enunciados en el párrafo 1.*

 

6. Las disposiciones del párrafo 5 no se aplicarán a ninguna reglamentación cuantitativa interior vigente en el territorio de cualquier parte contratante el 1º de julio de 1939, el 10 de abril de 1947 o el 24 de marzo de 1948, a opción de dicha parte contratante, a condición de que ninguna de tales reglamentaciones que sea contraria a las disposiciones del párrafo 5 sea modificada en detrimento de las importaciones y de que sea considerada como un derecho de aduana a los efectos de negociación.

 

7. No se aplicará reglamentación cuantitativa interior alguna sobre la mezcla, la transformación o el uso de productos en cantidades o proporciones determinadas de manera que se repartan estas cantidades o proporciones entre las fuentes exteriores de abastecimiento.

 

8. a) Las disposiciones de este artículo no se aplicarán a las leyes, reglamentos y prescripciones que rijan la adquisición, por organismos gubernamentales, de productos comprados para cubrir las necesidades de los poderes públicos y no para su reventa comercial ni para servir a la producción de mercancías destinadas a la venta comercial.

 

    b) Las disposiciones de este artículo no impedirán el pago de subvenciones exclusivamente a los productores nacionales, incluidos los pagos a los productores nacionales con cargo a fondos procedentes de impuestos o cargas interiores aplicados de conformidad con las disposiciones de este artículo y las subvenciones en forma de compra de productos nacionales por los poderes públicos o por su cuenta.

 

9. Las partes contratantes reconocen que el control de los precios interiores por la fijación de niveles máximos, aunque se ajuste a las demás disposiciones de este artículo, puede tener efectos perjudiciales en los intereses de las partes contratantes que suministren productos importados. Por consiguiente, las partes contratantes que apliquen tales medidas tendrán en cuenta los intereses de las partes contratantes exportadoras, con el fin de evitar, en toda la medida de lo posible, dichos efectos perjudiciales.

 

10. Las disposiciones de este artículo no impedirán a ninguna parte contratante establecer o mantener una reglamentación cuantitativa interior sobre las películas cinematográficas impresionadas, de conformidad con las prescripciones del artículo IV.

 

En relación al art. III trascripto del GATT de 1947 puede verse como el mismo en su primer inciso sostiene que las partes contratantes reconocen que los impuestos no deberían aplicarse a productos nacionales de manera que se proteja la producción nacional.

 

Como así también que ninguna parte contratante aplicará impuestos u otras cargas interiores a los productos nacionales, en forma contraria a los principios enunciados en el inciso 1.

 

De este modo puede observarse como nuestro país sistemáticamente, con la aplicación de las retenciones, viene incumpliendo dicha cláusula del GATT de 1947.

 

6. Las inconducentes conductas argentinas

 

Por último nos resta destacar que la Argentina ha tenido una diferencia con la Republica de Chile relativa a la aplicación de lo que se denominó bandas de precios. Al respecto la Argentina sostuvo que las mismas tendían a resguardar el precio de los productos protegidos por las bandas del precio internacional y que con dicha práctica se distorsionaba el mercado, aunque citó como fundamento otras  normas legales, atento a que aquellas medidas eran diferentes a las retenciones. Al respecto nuestro país ha sostenido los argumentos siguientes11.

 

La Argentina sostiene que la violación por parte de Chile de las obligaciones asumidas en virtud del párrafo 1 b) del artículo II del GATT de 1994 ha sido reconocida por Chile y comprobada en la práctica. Según la opinión de la Argentina, si bien la posibilidad de sobrepasar el arancel consolidado es suficiente -en y por sí misma- para establecer la violación del párrafo 1 b) del artículo II, de hecho Chile ha impuesto aranceles superiores al arancel consolidado desde 1998 y lo ha reconocido en varias ocasiones.  En este sentido, la Argentina se refiere a la reunión del Comité de Agricultura celebrada los días 24 y 25 de junio de 1999, en la cual el representante de Chile reconoció que "en algunos casos, el arancel aplicado [fue] superior al compromiso consolidado". Según la Argentina, esta declaración constituye un reconocimiento de que Chile ha violado las obligaciones que asumió de conformidad con el párrafo 1 b) del artículo II del GATT de 1994.  La Argentina se refiere además a declaraciones de Chile en el Órgano de Solución de Diferencias, a diversos documentos relacionados con su investigación en materia de salvaguardias y a la primera comunicación escrita de Chile.  Asimismo, la Argentina afirma que Chile ha venido violando sistemáticamente sus compromisos contraídos en el marco de la OMC desde 1998.  La Argentina alega que estos reiterados, sucesivos y consistentes reconocimientos de Chile de su propio incumplimiento, en particular los efectuados en los procedimientos ante este Grupo Especial, son más que suficientes para que este Grupo Especial constate la incompatibilidad del SBP con el párrafo 1 b) del artículo II del GATT de 1994.  En particular, la Argentina sostiene que, contrariamente a lo que alega Chile, este país ha impuesto a la Argentina derechos de aduana ad valorem efectivos de hasta el 64,41 por ciento en el caso de los aceites y de hasta el 60,25 por ciento en el caso de la harina de trigo, en infracción del párrafo 1 b) del artículo II, como lo confirma la documentación procesada por la propia aduana de Chile. A juicio de la Argentina, lo anterior confirma que el incumplimiento no es una simple posibilidad teórica, sino que es algo que se ha producido y que necesariamente continuará produciéndose si se mantiene el sistema en vigencia. Si Chile aplicara un derecho específico que en su equivalente ad valorem no violara su consolidación arancelaria, su reconocimiento de que "el Gobierno de Chile conscientemente adoptó la decisión de permitir que la banda de precios operara en su plenitud, dejando de cumplir su obligación" sería, según la Argentina, absurdo.   

 

Si bien los casos son diferentes, consideramos pertinente la comparación ya que la Argentina fundaba el menoscabo de las medidas chilenas en que las mismas tendían a resguardar los precios de determinados productos de los precios internacionales.

 

Con lo anterior queremos demostrar una más de las contradicciones de nuestro país, ya que terminó aplicando medidas arancelarias a las exportaciones nacionales, en clara contraposición con sus argumentos esgrimidos en las consultas con Chile.

 

En este punto consideramos sumamente reprochable la conducta de nuestro país frente a medidas tomadas unilateralmente, ya que terminó haciendo uso de disposiciones semejantes a las criticadas anteriormente.

 

7. Conclusiones

 

Del somero análisis anterior se extraen las siguientes conclusiones.

 

La Argentina con la aplicación de las retenciones a las exportaciones ha distorsionado el mercado, en su propio perjuicio. Lo cual a su vez ha llevado a que gran cantidad de Estados le reclamen explicaciones del porqué de dichas medidas, y en especial sobre el aumento de las alícuotas y la duración de las mismas.

 

La Argentina encubiertamente ha buscado despegar los precios internos de los internacionales, buscando de ese modo incrementar la oferta en el mercado nacional, lo que llevó a una fuerte crisis y a un quiebre entre el gobierno y los productores agropecuarios.

 

El aumento de las alícuotas tiene por finalidad incrementar las arcas del tesoro nacional, a fin de redistribuir la riqueza obtenida por aquél.

 

Por la toma de medidas unilaterales la Argentina se ha visto sometida a una gran cantidad de consultas de otros países a fin de que dé las explicaciones pertinentes, ya que con su actuar ha menoscabo al comercio internacional de productos agropecuarios.

 

Las retenciones lindan con la ilegalidad, atento a que violan principios consagrados en el Acuerdo GATT de 1947, del que la Argentina es miembro.

 

La Argentina se ha comportado  de un modo desleal al establecer retenciones que generan los mismos efectos que anteriormente había criticado a su par chileno, resguardo del precio y distorsión en los mercados,  lo que genera responsabilidad internacional por su actuar.

 

La Argentina es responsable por su actuar internacional y por el incumplimiento de compromisos contraídos con la OMC y con los Estados miembros que lo conforman.

 

- Lautaro Ramírez es abogado, alumno de la Maestría en Integración Latinoamericana, IIL-FCJS-UNLP

 

Fuente: Informe Integrar, Nº 50 – Agosto de 2008, Instituto de Integración Latinoamericana, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Nacional de La Plata