Las relaciones entre deudores y acreedores están experimentando cambios fundamentales, como lo ejemplifica la Comisión de Auditoría de la Deuda de Ecuador. Sin embargo, el cambio empezó antes. Luego de que Argentina tuvo que declarar la cesión de pagos, en 2001, de manera unilateral propuso un recorte sustancial a los tenedores de bonos privados. Una mayoría aceptó. Los acreedores en desacuerdo han intentado, desde entonces, apoderarse de bienes, sin tener mayor éxito. Brasil y Argentina comenzaron la ola de reembolsos al Fondo Monetario Internacional (FMI), que sacudió la base económica de éste. En 2005, Nigeria recibió (en palabras del Club de París) un "tratamiento excepcional", luego de una resolución parlamentaria que repudió las deudas por odiosas e ilegítimas.

El Sur despierta

El actual gobierno de Ecuador encargó la investigación de todos los reclamos por deudas a una comisión de auditoría, cuyo documento final fue presentado recientemente. Por primera vez, queda claro que la cuestión no es si un deudor puede pagar, sino si debe pagar. De hecho, la revisión de los préstamos no es algo nuevo. Hace más de dos décadas, Costa Rica ahorró casi el 10% de los intereses en mora, mediante la verificación, préstamo por préstamo, de los intereses vencidos reclamados por los bancos. En ese entonces, se trataba de comprobar si los cálculos eran correctos; ahora se está verificando la legalidad de los títulos. Este es un cambio monumental. En la actualidad, otros países están considerando seguir el ejemplo de Ecuador. Después de décadas de infructuosa gestión de la deuda bajo imposición de los acreedores -que ha perjudicado a las economías deudoras, violado el Estado de Derecho y provocado miseria, como el aumento de la mortalidad infantil- hoy el Sur comienza a tomar iniciativas propias.

Los gobiernos del Norte parecen estar relativamente indiferentes frente al fracaso de su "gestión de la deuda". La única excepción es Noruega, un gobierno acreedor cuya actuación enfrenta una férrea resistencia y presión de otros gobiernos acreedores en el Club de París. El gobierno noruego ha asumido un papel muy proactivo en los esfuerzos por reducir la carga de la deuda de los países pobres, y para comprobar el estatus jurídico de los reclamos. La anulación unilateral por parte de Noruega de deudas para la exportación de buques, sobre la base de la corresponsabilidad acreedora, fue fuertemente criticada por los gobiernos del Norte, los cuales siempre defienden a la propiedad como sacrosanta, que en el caso de los reclamos, incluye el derecho a renunciar a pagos o a quemar pagarés, con o sin razón. Al parecer, los mismos derechos de propiedad ya no son sagrados cuando se utilizan a favor de los Países del Sur -un triste ejemplo de un doble estándar deshonesto. Durante demasiado tiempo, no se consideró necesario verificar la legalidad de los reclamos en contra de estados soberanos. Incluso aquellos reclamos que claramente carecían de base jurídica, fueron tratados como deudas perfectamente legales y legítimas.

Las actuales reacciones de los países del Sur son el resultado de décadas de infructuosa "gestión de la deuda" dominada por los acreedores, que ha ridiculizado cualquier noción de justicia o de Estado de Derecho y no ha podido formular soluciones sostenibles. Estas iniciativas no se estarían presentando, si una solución viable y justa se hubiese implementado oportunamente, si a los Países del Sur se les hubiese tratado de acuerdo con los principios fundamentales del derecho, como a cualquier otro deudor. En cierto modo, son un sustituto para procedimientos justos de insolvencia soberana; intentan reintroducir principios legales básicos reconocidos por cualquier sistema jurídico, en las relaciones Norte-Sur, allí donde, lamentablemente, aún se carece de tales normas mínimas.

Económicamente, las deudas soberanas no son diferentes de otras deudas. Los hechos económicos se imponen. Lo que no se puede pagar debe quedar sin pago. La única cuestión es cómo distribuir las pérdidas. Al respecto, resulta útil examinar el fundamento jurídico de las reclamaciones. Protege a los deudores y acreedores de buena fe. En cierto modo, estas iniciativas pueden interpretarse como un regreso al punto de partida. Antes de la Segunda Guerra Mundial, se respetaban principios jurídicos básicos, que la actual "gestión de la deuda" se ha negado a acatar en el caso de los países del Sur. Sin desconocer las ocasionales intervenciones militares, otrora los países del Sur recibieron un trato mucho mejor, como contraparte con derechos, y no sujetos a la arbitrariedad de los acreedores, sin protección de ley alguna. Inclusive la protección y los derechos de los deudores fueron generalmente aceptados. Es así que –en el caso de Costa Rica– Taft, Juez en Jefe de la Corte Suprema de los EE.UU., sostuvo, como único árbitro, que el Royal Bank of Canadá "sabía" o tenía que saber que el dictador se metería el préstamo al bolsillo. Por lo tanto, no se podía esperar que Costa Rica pague la deuda. El juez aplicó simplemente las normas generales del derecho contractual, un comportamiento que fue considerado claramente como normal, como siempre ha sido el caso en cualquier jurisdicción, y lo sigue siendo, aunque se vuelve impensable para los acreedores oficiales cuando se trata de los países del Sur. Antes de 1945, tales países no tenían que acatar contratos realizados por alguien sin la debida autorización, los llamados contratos ultra vires; sin embargo, los gobiernos del Norte y las instituciones multilaterales que ellos controlan han obligado a los países del Sur a "honrar" también tales "deudas", incluidas deudas privadas ya en mora, "garantizadas retroactivamente" por los gobiernos, bajo presión. El Club de París y las instituciones financieras internacionales (IFIs) destruyeron el Estado de Derecho y suprimieron el respeto de los derechos humanos, al crear una nueva clase específica de deudores –los países del Sur y sus pueblos- para los cuales los más elementales principios jurídicos, económicos y humanitarios fueron anulados.

Dobles estándares

Curiosamente, si bien señala el grave defecto de la actual gestión de la deuda, según el cual los acreedores actúan como jueces y no como partes, la Comisión de Auditoría de Ecuador no abordó este punto seriamente. Este pilar de la injusticia y de los dobles estándares mundiales (que personas más críticas que yo podrían incluso calificar de apartheid mundial) permanece milagrosamente intacto. Muchas de las propuestas que, cuando las formulé en la década de los '80 (1) fueron consideradas tontamente "utópicas", hoy son vistas como algo normal; sin embargo, esta piedra angular del desorden legal sigue básicamente sin ser cuestionada. La PPAE II (la iniciativa a favor de los países pobres altamente endeudados) incorporó la idea de protección del deudor. La transparencia y el debate abierto sobre las estrategias de reducción de la deuda se han convertido en práctica corriente; de hecho, de acuerdo a una publicación de la BIRF (Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento), fueron las organizaciones no gubernamentales que llevaron la batalla desde los pasillos del poder hacia la arena política. Los afectados tienen ahora voz, un derecho de facto a ser oídos, lo cual sin duda supera lo que yo había imaginado siquiera en sueños en 1987, cuando lo formulé. En 2003, el Departamento de Evaluación de Operaciones reconoció "el papel clave desempeñado por la comunidad de ONGs internacionales" para mejorar el marco del PPAE, y que sus "sugerencias y aportes han ayudado a formular nuevas ideas: desde cuestiones de procedimiento, a la introducción del concepto de la estrategia participativa de reducción de la pobreza, y hasta aspectos técnicos, como la adecuación posterior de umbrales de sostenibilidad" (2). En otras palabras, las reducciones y renegociaciones de la deuda se han convertido en ejercicios públicos, ya no ocultos bajo el manto del secreto y a puertas cerradas.

A pesar de la discusión sobre la ilegitimidad y la odiosidad, y de las numerosas propuestas de reformas de las instituciones de Bretton Woods, existe un caso claro de deuda completamente ilegal e indefendible que parece haber escapado en gran medida a la atención de las ONGs: son las graves y rutinarias infracciones por parte de las instituciones financieras internacionales (IFIs) de sus propios estatutos, que han ocasionado considerables perjuicios en los países del Sur. Es imposible decir por qué las deudas procedentes de obvios abusos ilegítimos e ilegales prácticamente no se discuten. Estos daños a los países del Sur resultan de la violación abierta de los deberes estatutarios y de grave negligencia (en ocasiones incluso uno estaría tentado a hablar de daños infligidos intencionalmente). En comparación con estos daños y perjuicios, las cantidades obtenidas por los llamados "buitres" que atraen tanta atención, no pasan de ser bagatelas. Uno de los enigmas de las campañas de la deuda sigue siendo el por qué las IFIs y los gobiernos de la OCDE que los controlan se libran tan fácilmente de la crítica.

Las iniciativas como la de Ecuador demuestran que terminó la época en la que cualquier reclamo debía simplemente ser servido, sin hacer preguntas; cuando las deudas eran deudas sin más calificación. Esta evolución es muy positiva, bienvenida y necesaria. Pero queda corta. Mientras se siga permitiendo a los acreedores ser jueces en su propia causa, mientras las IFIs continúen violando impunemente sus propios estatutos en lo que se refiere a los derechos de los países del Sur, y que se les permita la falsa pretensión de ser acreedores preferidos, ningún orden de la deuda apropiado ni decente será posible. Los principios básicos de cualquier relación acreedor-deudor deben finalmente ser aplicados también a los países del Sur. Hasta entonces, un verdadero cambio no se producirá. Seguirán los dobles estándares, y los más pobres pagarán el precio.

Insolvencia soberana

El cambio necesario y suficiente en las relaciones Norte-Sur de la deuda sigue siendo la aplicación de un marco de insolvencia. Cualquier otro deudor tiene el derecho a obtener el alivio de la deuda siempre que sea incapaz de pagar todos los reclamos o que sólo pueda hacerlo a costa de una gran miseria humana y de violar la dignidad humana. Lo que no se puede hacer a ningún deudor, se impone a los países del Sur: forzarlos a dejar morir de hambre a sus niños, o a reducir la atención primaria de salud, a fin de pagar (más) a los acreedores. Este desprecio de la dignidad humana debe ser detenido.

Si las deudas claramente ilegales dejaran de acosar indebidamente a los deudores, si los principios del derecho de daños se aplicaran, para reducir en particular las deudas multilaterales, si se utilizara mi modelo de insolvencia soberana como la solución al sobreendeudamiento soberano, tanto deudores como acreedores de buena fe estarían en una posición sensiblemente mejor que la actual. La identificación de los reclamos indebidos y su manejo adecuado haría mucho más fácil encontrar soluciones. La abolición de los injustificados privilegios de facto de aquellos acreedores oficiales que contribuyeron sustancialmente a empeorar las crisis debe ser parte integral de un resultado aceptable y sostenible. Deben eliminarse aquellos reclamos multilaterales cuya misma existencia viola principios jurídicos básicos. Una vez abolida la discriminación indebida de los países en desarrollo y de los acreedores de buena fe, los mecanismos económicos reinstalados podrían de nuevo tener la posibilidad de desempeñar su papel útil.

Tenemos que corregir el problema real, no sus síntomas. La discusión de la ilegitimidad debe centrarse en los evidentes e injustificados dobles estándares, en particular, en los daños infligidos ilegalmente y de forma ilegítima por las instituciones financieras internacionales (IFIs), que en comparación hacen palidecer los pagos obtenidos por hold-outs (o “buitres”). Puesto que tomará tiempo elaborar y establecer la odiosidad o la ilegitimidad como términos jurídicos, se debe contemplar una solución más rápida. Ésta sería el trato en términos de igualdad de todos los deudores, independientemente de su ubicación geográfica, así como la aplicación de los estatutos de las IFIs. Abogar por esta solución a corto plazo no significa que se deba descuidar las perspectivas a largo plazo. Por el contrario, una vez que estos cambios se apliquen, será más fácil trabajar en la codificación de un marco jurídico de las relaciones financieras internacionales, como lo han propuesto Acosta y Ugarteche (3), y el perfeccionamiento de conceptos tales como la odiosidad o ilegitimidad, a la brevedad, restablecer el Estado de Derecho en las relaciones Norte-Sur. (Traducción ALAI).

- Kunibert Raffer es Profesor de Economía a la Universidad de Viena, Austria. Más sobre sus ideas se halla en su página web: http://homepage.univie.ac.at/kunibert.raffer/net.html

Notas:

(1) Ver, por ejemplo, Raffer, Kunibert (1990) "Applying Chapter 9 Insolvency to International Debts: An Economi¬cally Efficient Solution with a Human Face", World Development, vol.18, n.2, pp. 301ff

(2) Gautam, Madhur (2003) Debt Relief for the Poorest, An OED Review of the HIPC Initiative, IBRD, OED, http://www.worldbank.org/oed, p 15.

(3) Acosta, Alberto & Oscar Ugarteche (2003) "A favor de un tribunal internacional de arbitraje de deuda soberana (TIADS)," www.fesur.org.uy/archivos/file/TIADS%20Ugarteche%20y%20Acosta%206%5B1%5D... (accessed 22/09/08).