El impacto fiscal de la Reforma Tributaria: eliminación de los parafiscales para el SENA y el ICBF, las cotizaciones de salud y la creación del CREE - América Latina en Movimiento
ALAI, América Latina en Movimiento

2012-10-29

Colombia

El impacto fiscal de la Reforma Tributaria: eliminación de los parafiscales para el SENA y el ICBF, las cotizaciones de salud y la creación del CREE

Jorge Espitia
Clasificado en:   Política: Legislacion, |   Economía: Economia, PoliticasEconomicas, |
Disponible en:   Español       
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Dentro de la propuesta de la reforma tributaria que el Gobierno Nacional presentó al Congreso de la República está la disminución de la tarifa nominal del 33% al 25% y así reducirles la presión fiscal sobre las Empresas para que ellas tengan incentivos tributarios para generar empleo y junto con la eliminación del pago por parte del empleador de los parafiscales del SENA y del ICBF y aportes en salud generar aún más incentivos para la promoción de la formalización laboral y empresarial (Exposición de Motivos, pág. 27).
 
Desde el punto de vista de la teoría económica y de la investigación empírica, nacional e internacional, este conjunto de incentivos en muy poco contribuyen a la creación de empleo, sin embargo, hay autoridades como el Banco Mundial[1] y su par en Colombia, Fedesarrollo[2], que creen que éstas pueden en algo contribuir a la generación de empleo.
 
El argumento utilizado en la Exposición de Motivos (incentivos => Empleo; reducción costos laborales => Empleo) es utilizada de manera frecuente, independientemente de las evaluaciones técnicas que sobre el mismo se hacen:
 
“En la historia reciente del país la transformación más importante introducida en materia laboral, se condensa en la ley 50 de 1990 o Reforma Laboral. La ley es una respuesta a las críticas planteadas a la legislación vigente…. Se afirmaba que los altos costos laborales obstaculizaban la generación de empleo. La retroactividad de las cesantías y la subjetividad que se presenta en el momento de entablar un proceso judicial, aparecen como ejemplos de los inconvenientes conexos al régimen laboral previo a la adopción de la reforma.
 
En la exposición de motivos se justifica la flexibilización laboral, por la necesidad de introducir a la economía en el proceso de internacionalización. Se argumenta que este proceso requiere de una economía competitiva, y ello únicamente es posible si se disminuyen los costos laborales…
 
La apertura económica de comienzos de los noventa se realiza en un contexto legal favorable a la flexibilización del mercado laboral. Y no obstante, los resultados están muy lejos de los objetivos inicialmente propuestos…
 
Al terminar los noventa la situación de los trabajadores más pobres se empeora: menos salario y más horas de trabajo. El mercado laboral se ha informalizado y las posibilidades de asociación se han reducido. Además, la desigualdad en la distribución del ingreso ha empeorado. Y todo ello, sin que se hayan producido los efectos esperados a favor de la competitividad de la economía” (Págs. 18 a 22)[3].
 
Si este tipo de diagnósticos oficiales, de la institucionalidad no son tenidos en cuenta a la hora de sustentar medidas como las propuestas en el Proyecto tributario, nos muestra que dentro del marco de la Reforma hay una economía política que refleja la realidad del poder en Colombia así como de la filosofía de Estado de quienes lo detentan.
 
Este mismo aspecto resulta siendo relevante cuando se evalúa el sistema tributario colombiano y se observa que el nivel del gasto tributario (ingresos fiscales que deja de percibir el Estado, en este caso la Nación) que erosiona la base gravable del impuesto de renta favorece a los más ricos (Personas Jurídicas).
 
Cuando se calcula el gasto tributario en el impuesto sobre la renta para las Personas Jurídicas y Naturales con base en los micro datos de las declaraciones que la DIAN publica en su página Web (www.dian.gov.co); y considerando como tal las deducciones por inversión en activos fijos y las rentas exentas, valuadas cada una de ellas a las tarifas nominales, y los descuentos tributarios resulta que para 2010 la Nación dejó de percibir 8,3 billones de pesos (1,36% del PIB) (Cuadro 1).
 
 
Si bien, la deducción por inversión en activos fijos, que representa cerca del 46,6% del total del gasto tributario (0,63% del PIB) fue derogada en la última reforma tributaria (Ley 1430 del 29 de diciembre de 2010), y actualmente está vigente solo para 66 empresas que firmaron contratos de estabilidad jurídica[4], el peso del total o del resto de exenciones tributarias no es nada despreciable tal y como se muestra en el Cuadro 1.
 
En el ámbito de las “Personas Naturales” las exenciones fiscales la explican en lo fundamental las rentas exentas (97,4%) y el 86,6% le corresponde a  los asalariados, aspecto en el cual centra su atención el proyecto de reforma tributaria dejando el resto de privilegios por fuera. Así pues, el proyecto va por las rentas del trabajo manteniendo los privilegios a las rentas del capital. Es de anotar que el impuesto de renta lo explica en un 87% las Personas Jurídicas y en un 13% las Naturales; y de las Naturales el 52% es el pago que realizan los asalariados.
 
Como si el mantenerles los privilegios fiscales a las Personas Jurídicas fuese poco, el Proyecto de Reforma Tributaria les reduce la tarifa nominal del 33% al 25% con los cual el recaudo sobre ellas pasa de 19,4 billones de pesos a cerca de 14,8 billones, es decir una diferencia de 4,6 billones de pesos que va a dejar de percibir la Nación.
 
Si a esto se le adiciona el hecho que se les eliminan las obligaciones que como empleadores deben pagar  sobre la nómina para el SENA, el ICBF y la salud se debe entender esto como un beneficio más. Para saber cuánto les va representar a las empresas esta nueva política, primero se observa que el peso de los Gastos de la Nómina en las Personas Jurídicas es de tan sólo el 14,39 de los Ingresos Operacionales y el 22.99% del Total de los Costos. En el caso de las Empresas de la locomotora minera estos valores son de tan sólo el 6,41% y el 10,21%, respectivamente.
 
Con esto en mente, ahora se puede presentar el posible impacto que va a tener la propuesta del gobierno de quitarles los parafiscales y el pago en salud, así como su costo fiscal.
 
De acuerdo con las declaraciones de renta de las Personas Jurídicas, estos pagaron en 2010 sobre una nómina de 124 billones de pesos 15 billones en aportes a la Seguridad Social (Pensiones, Salud y Riesgos Profesionales) y 5,3 billones en parafiscales (SENA 2%, ICBF 3% y Cajas de Compensación 4%) y el peso específico de estos “costos” (nómina, parafiscales y salud) en los ingresos operacionales y en los costos son del 17% y del 27%, respectivamente (Cuadro 2). ¿Ese peso, esos costos, son la causa del desempleo en Colombia? No será mucho desacierto ver las causas del desempleo en esas variables con esos pesos específicos en la estructura de costos y de ingresos operacionales.
 
 
Ahora bien, cuando se tienen presentes las diferentes tarifas de liquidación de cada uno de los ítems de la Seguridad Social (Pensiones, las tres cuartas partes del 15,5%, el 8,5% de Salud y las tarifas de ARP de acuerdo al nivel de riesgo) y de los parafiscales (2% para el SENA, 3% al ICBF 3% y 4% para las Cajas de Compensación), se tiene que el alivio tributario va a ser del orden de los 7,7 billones de pesos, siendo el rubro más alto el de salud (5 billones de pesos).
 
Para aproximarnos al posible impacto sectorial de la propuesta de la Reforma tributaria en esta arista, se calcula una especie de tarifa efectiva (TARIFA 1) donde se incluye en el numerador el valor del impuesto sobre la renta gravable, los aportes al Sistema de Seguridad Social y los aportes a las empresas (SENA, ICBF y Cajas de Compensación) y en el denominador se deja la Renta Líquida Gravable. Esta “tarifa” es del orden del 67% para el agregado. En el caso de la Minería este valor asciende a 38,4%, para el sector financiero 50,5% o para el sector de la Construcción el 75%. Ahora bien, cuando se les descuenta el SENA, ICBF y Salud del numerador, la nueva tarifa (TARIFA 2) agregada se reduce en un 19% al pasar al 54%. Las ganancias son diferenciales a nivel sectorial tal y como se observa en el Cuadro 3.
 
 
En suma, estos dos cambios propuestos en el Proyecto de reforma tributaria, reducción de la tarifa nominal del 33% al 25% y la eliminación de los Parafiscales del SENA e ICBF y lo de salud, le significan al gobierno nacional un costo fiscal cercano a los 12 billones de pesos.
 
Dado lo anterior, el Gobierno Nacional propone la creación del “Impuesto sobre la renta para la equidad” (CREE), con una base gravable igual a “los ingresos netos del ejercicio, menos el total de los costos y deducciones, sin incluir la deducción especial por inversión en activos fijos reales productivos” que se liquida a una tarifa nominal del 8% (Recuadro).
 
Con este marco normativo, es posible calcular el recaudo potencial del CREE con base en los micro datos de las declaraciones de renta para las Personas Jurídicas de 2010 a nivel sectorial, encontrándose que el recaudo alcanza un valor cercano a los 6 billones de pesos, obteniéndose una pérdida neta para la Nación, una ganancia para las Empresas –Personas Jurídicas- cercana a los 6,3 billones (Cuadro 4).
 
¿Es posible que el Gobierno Nacional planee una reforma con estas características y que el Congreso de la República la apruebe?
 
Esta reforma que hace aún más inequitativo el Sistema Tributario Colombiano y la probabilidad que genere más empleo es muy baja por no decir que nula.
 
 
Impuesto sobre la renta para la equidad
 
ARTÍCULO 31. BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD. La base gravable del IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD a que se refiere el artículo 29, está constituida por los ingresos netos del ejercicio, menos el total de los costos y deducciones, sin incluir la deducción especial por inversión en activos fijos reales productivos en los casos en los que aplique.
 
Para efectos de la determinación de la base mencionada en este artículo, se restarán las rentas exentas de que trata la Decisión 578 de la Comunidad Andina. Adicionalmente, se restarán en el cálculo de la base gravable, las rentas exentas establecidas en los artículos 4 del Decreto 841 de 1998, 135 de la Ley 100 de 1993, 16 de la ley 546 de 1999 modificado por el artículo 81 de la ley 964 de 2005, 56 de la ley 546 de 1999, y los numerales 7 y 8 del artículo 207-2 del Estatuto Tributario.
 
En los casos en los que el sujeto pasivo hubiera generado pérdida líquida en el ejercicio antes de aplicar la deducción especial por inversión en activos fijos reales productivos, o cuando la renta ordinaria del ejercicio fuere inferior a la renta presuntiva determinada de acuerdo con el artículo 188 del Estatuto Tributario, la base gravable del impuesto de que trata el artículo 29 será la renta presuntiva determinada de acuerdo con el artículo 188 del Estatuto Tributario.
 
ARTÍCULO 32. TARIFA DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD. La tarifa del IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD a que se refiere el artículo 29, será del 8%.
 
Fuente: PROYECTO DE LEY ______"Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones"
 
- Jorge Espitia.  Cualquier comentario puede ser enviado al correo jeespitia@hotmail.com. Las opiniones aquí expresadas no comprometen a la entidad para la cual trabajo. Los errores y omisiones son de mi autoría.
 
Semanario Virtual Caja de HerramientasN° 00326, Corporación Viva la Ciudadanía, Semana del 26 de Octubre al 1º de Noviembre de 2012, Bogotá D. C.. www.viva.org.co


[1] Consultado Lars Moller, economista senior del Banco Mundial, por el Diario La República sobre la creación del impuesto a las utilidades para formalizar más empleo señaló: “La vemos positivamente, creemos que esto va a lograr el objetivo de crear más empleo formal. Para nosotros es importante porque no solamente se reduce el costo laboral, pero también se encuentran otras formas de financiamiento para el SENA y el ICBF”. La República 20-21 de octubre de 2012.
[2] Fedesarrollo señala que dentro de los problemas del actual sistema tributario están los parafiscales. En Colombia el empleo formal está gravado de manera importante. Se estima que los cargos a la nómina han aumentado de 44,3% en 1992 a 58,1% hoy en día -salud 12,5%; pensiones 16%; cesantías 8,1%; prima de vacaciones 4,2%; prima legal 8,3%; SENA 2%; ICBF 3% y aportes a las cajas de compensación familiar 4%...No es de sorprender que cargos tan gravosos al trabajo formal se traduzcan en elevadas tasas de desempleo y, particularmente, en altos porcentajes de informalidad laboral. Tendencia Económica #117 de Enero de 2012.
[3] “Diez años de desarrollo humano en Colombia”. (2002).Programa Nacional de Desarrollo Humano, PNDH; Departamento Nacional de Planeación, DNP; Agencia Colombiana de Cooperación Internacional, ACCI; Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD.
[4] El Gasto Tributario en Colombia –Bogotá, Colombia: Banco Mundial, 2012, pag 51.


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