ALAI, América Latina en Movimiento
2008-04-11
AmericaCentral
Una visión desde la perspectiva centroamericana
El Acuerdo de Asociación Centroamérica – Unión Europea
Juan Carlos Fernández Saca
Introducción
Luego de alcanzar la pacificación e instaurar el régimen democrático, los países centroamericanos se embarcaron a partir de la primera mitad de la década de los noventa en un proceso de reforma de sus estructuras productivas, políticas y sociales, entre las cuales destacan los renovados esfuerzos para revitalizar el proceso de integración regional dotándolo de nueva institucionalidad y ampliando sus áreas de acción. Interesados por insertarse en el sistema económico mundial, los países del istmo han encontrado en la integración una herramienta para alcanzar sus objetivos aunque no siempre han recurrido a ella de la manera más efectiva.
Un fuerte impulso para la integración económica de la región se dio en el marco de las negociaciones del tratado de libre comercio con Estados Unidos. Lamentablemente los esfuerzos por presentar una posición conjunta no resultaron fructíferos; sin embargo es importante destacar las experiencias adquiridas por el bloque en la negociación de este tipo de instrumentos con países cuyas economías son considerablemente más desarrolladas. En el marco de la estrategia de apertura económica y comercial, Centroamérica ha insistido en alcanzar un acuerdo comercial con uno de los mercados más grandes y dinámicos del mundo, la Unión Europea.
Los condicionantes que los europeos han presentado a Centroamérica previo inicio de las conversaciones significan para este grupo un importante reto en materia de funcionalidad y reforma de sus instituciones regionales, en tanto deben presentarse a la mesa de negociación como un bloque cohesionado y no como países individuales.
El presente ensayo tiene como objetivo abordar los aspectos asociados al establecimiento de un acuerdo de asociación entre Centroamérica y la Unión Europea desde una perspectiva centroamericana, mostrando las diferencias económicas, sociales y políticas presentes entre ambas regiones, las acciones previas al anuncio de las negociaciones, el diseño y la estructura de los grupos negociadores centroamericanos y las dimensiones que se incluyen en el acuerdo.
I. Caracterización regional: realidades y asimetrías
La integración de Europa es un proceso que surge a partir de la finalización de la segunda guerra mundial como un mecanismo para evitar que los horrores de la guerra se repitieran en el continente. En sus más de 50 años el bloque pasó de sus seis miembros fundadores -Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos- a contar a partir del 1º de julio de 2007 con un total de 27 integrantes.
En 1957 se constituye la Comunidad Económica Europea -CEE- o mercado común; en 1962 se da inicio a la política agrícola común y en 1968 los seis fundadores suprimen los derechos de aduana y establecen las condiciones para garantizar el libre comercio. Para 1973 se adhieren Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido; 1974 señala la creación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el Parlamento Europeo es elegido por sufragio universal a partir de 1979. En 1981 Grecia es admitida en el bloque y en 1986 lo hacen España y Portugal. La caída del Muro de Berlín en 1989 posibilitó la reunificación de Alemania y por lo tanto su parte oriental ingresó a la CEE.
En 1992 se firma el Tratado de la Unión Europea -UE- donde se establecen reglas claras para la futura moneda única y para la política exterior y de seguridad del bloque; en 1993 se forma el mercado único y en 1995 Austria, Finlandia y Suecia ingresan a la UE. Con la excepción de Dinamarca, el Reino Unido y Suecia, el resto adopta el euro para sus transacciones financieras y comerciales a partir de 1999 -Grecia lo hace en 2001-; la circulación de moneda y billetes inicia el primero de enero de 2002. En mayo de 2004 diez países más se suman a la unión: Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y República Checa. A estos se agregaron Bulgaria y Rumania en enero de 2007.
En el caso de Centroamérica las máximas expresiones históricas de integración lo constituyen el haberse organizado como República Federal -1824 a 1839- y la conformación de la Corte de Justicia Centroamericana -1907 a 1918- que fue el primer tribunal de justicia internacional permanente en el mundo. Estos logros, aunque importantes, resultaron ser efímeros. Los posteriores ensayos integracionistas culminaron en fracasos, posiblemente porque todos ellos se dirigieron a lograr una consolidación política del poder y no contemplaron de manera integral las relaciones económicas entre los Estados. El 14 de octubre de 1951 se firma la Carta de San Salvador con la que se da origen a la Organización de Estados Centroamericanos -ODECA- con sede en la capital salvadoreña. Los gobiernos de Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua firman el Tratado General de Integración Económica Centroamericana o Tratado de Managua el 13 de diciembre de 1960 -al cual se adhiere Costa Rica en 1962-, que da nacimiento formal al Mercado Común Centroamericano -MCCA-.
El periodo de mayor dificultad dentro del MCCA sucedió entre los años 1969 a 1973 debido a la crisis energética provocada por los altos precios del petróleo y las fluctuaciones en los precios de los productos primarios; a ello se agregan además problemas internos de deterioro económico y político así como persistentes disparidades sociales que no solo eran visibles internamente sino que también eran evidentes entre los países miembros.
Los años ochenta significaron para Centroamérica un periodo de grandes tribulaciones. La aguda crisis existente hizo que, durante los primeros años de la década, el tema de la integración prácticamente desapareciera de la agenda de los gobiernos del área. Para la década de los noventa existía un consenso entre todos los Presidentes de que para alcanzar el desarrollo regional una de las vías era la reactivación del proceso de integración a través de la reestructuración y el fortalecimiento de los organismos regionales. Para ello un paso muy importante lo constituyó la firma en diciembre de 1991 de un protocolo adicional a la Carta Constitutiva de la ODECA, conocido como Protocolo de Tegucigalpa, en el cual se estableció el Sistema de la Integración Centroamericana -SICA-.
A pesar de que este nuevo esquema ha significado un logro fundamental en la institucionalización del bloque, en ocasiones los gobiernos han demostrado incapacidad en sus estructuras internas para lograr que los acuerdos suscriptos reciban el seguimiento adecuado y cuenten con el apoyo interno que requieren ya que se carece de un marco jurídico y político que logre garantizar que estos sean ratificados por todos los Estados miembros y tampoco se contemplan mecanismos que aseguren su cumplimiento.
Durante muchos años se intentó que todos los países avanzaran al mismo ritmo en el proceso de integración lo que provocó que la velocidad del mismo fuera definida generalmente por el país más renuente, en este caso Costa Rica. El reconocimiento, y particularmente la necesidad, de alcanzar mayores avances en esta área considerando los diferentes ritmos que los países quisieran y pudieran imprimirle al proceso se dieron con la firma del Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana -Protocolo de Guatemala- suscripto el 29 de octubre de 1993, el cual establece que los países pueden avanzar tan rápido como lo deseen, lo que implica evidentemente diferentes ritmos y ámbitos sobre los cuales se quiere profundizar. Esta flexibilidad les permite participar solo en aquellas áreas que impliquen beneficios a sus intereses nacionales, excluyéndose de las que atenten contra los mismos. Así, de manera oficial se reconocía que el esquema de integración tomaba la “forma de geometría variable” (Sánchez Sánchez, 2006:14).
Este hecho implica que hablar de los países que integran el proceso de integración centroamericana dependa del subsistema del que se trate. Así por ejemplo el SICA está conformado por siete naciones: Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá; en el MCCA participan todos excepto Belice y Panamá. El Parlamento Centroamericano no cuenta con la adhesión de Costa Rica pero si con República Dominicana; la Corte Centroamericana de Justicia está compuesta únicamente por El Salvador, Honduras y Nicaragua.
Centroamérica y la Unión Europea son dos regiones cuyas realidades señalan profundas asimetrías. Las brechas sociales, económicas, institucionales y políticas son abismales entre ambos bloques. Durante el 2005, el Producto Interno Bruto -PIB- de la UE ascendió a U$S 12.943,9 miles de millones; el de Centroamérica fue de U$S 80,0 miles de millones. El PIB per cápita de la UE se estimó en U$S 26.481,0 y el de Centroamérica en U$S 2.024,1.
Cuadro 1. Datos comparativos básicos UE-Centroamérica, 2005
|
Indicadores
|
UE
|
Centroamérica
|
Nº de veces que
la UE supera a CA
|
|
Área en km2
|
4.324,000
|
422,614
|
10,23
|
|
Población
|
459.500,000
|
36.727,000
|
12,51
|
|
PIB miles de millones (*)
|
U$S 12.943,9
|
U$S 80,0
|
161,80
|
|
PIB per cápita
|
U$S 26.481,0
|
U$S 2.024,1
|
13,08
|
|
Exportaciones miles de millones
|
U$S 4.035,5
|
U$S 14,4
|
280,24
|
|
Importaciones miles de millones
|
U$S 4.194,0
|
U$S 30,8
|
136,17
|
|
Balanza Comercial miles de millones
|
U$S 158,5
|
U$S 16,4
|
9,66
|
(*) Precios corrientes de mercado - Fuente: EuroStat y SIECA
El nivel de desarrollo humano es sumamente heterogéneo. Según los datos registrados en 2004 por el Índice de Desarrollo Humano -IDH-, todos los miembros de la UE se ubican en el grupo de países con un alto desarrollo -IDH ≥ 0,8-; Irlanda es el mejor evaluado del bloque al posicionarse número 4 de un total de 177 países considerados; Rumania fue el que registró el menor IDH ubicándose en la casilla 60; tres de los miembros de la UE -Irlanda, Suecia y los Países Bajos- están entre los primeros diez del mundo. En cambio, los países centroamericanos registran una realidad completamente diferente; solamente Costa Rica alcanza niveles de alto desarrollo humano logrando la posición 48; el resto cae en la categoría de desarrollo humano medio -0,5 < IDH < 0,8-.
Cuadro 2. Índice de Desarrollo Humano UE-Centroamérica
|
UE*
|
IDH
|
Centroamérica
|
IDH
|
|
2004
|
Posición
|
2004
|
Posición
|
|
Irlanda
|
0,956
|
4
|
Costa Rica
|
0,841
|
48
|
|
Suecia
|
0,951
|
5
|
El Salvador
|
0,729
|
101
|
|
Países Bajos
|
0,947
|
10
|
Nicaragua
|
0,698
|
112
|
|
Bulgaria
|
0,816
|
54
|
Honduras
|
0,683
|
117
|
|
Rumania
|
0,805
|
60
|
Guatemala
|
0,673
|
118
|
(*) Se incluyen los tres mejor evaluados y los dos con la menor evaluación. Fuente: Elaboración propia con datos del IDH 2006
En promedio, la UE 27 destinó durante el 2004 el 5,09% de su PIB a gastos en educación; la UE 25 contabilizó una cifra equivalente al 5,12%; en cambio, la cifra para Centroamérica corresponde al 3,3% de su producción total. Dinamarca es el país que más recursos destina a educación con un 8,47% del PIB y Rumania gasta el menor porcentaje con un 3,29%. En el istmo, Costa Rica utiliza el 5,1% y Guatemala apenas el 1,7%. Los indicadores de gasto en salud muestran similares condiciones, durante el 2003 la UE 25 gastó el 7,6% de su PIB mientras que Centroamérica destinó un año después el 3,12%. Francia con el 8,9% es el miembro de la UE que más fondos destina en salud y Letonia con el 3,0% el que menos. Costa Rica y Honduras, ambos con el 4,3% de su PIB, son los centroamericanos que mayores recursos gastan, en cambio, Guatemala se ubica en la última posición al emplear únicamente el equivalente al 1,0%.
Cuadro 3. UE-Centroamérica: Gasto público en educación y salud como porcentaje del PIB, 2004
|
Unión Europea
|
Centroamérica
|
|
Educación
|
Salud*
|
Región o país
|
Educación
(% PIB)
|
Salud
(% PIB)
|
|
Región o país
|
% PIB
|
Región o país
|
% PIB
|
|
UE 27
|
5,09
|
UE 25
|
7,60
|
Centroamérica
|
3,30
|
3,12
|
|
UE 25
|
5,12
|
Francia
|
8,90
|
Costa Rica
|
5,10
|
4,30
|
|
Dinamarca
|
8,47
|
Suecia
|
8,50
|
El Salvador
|
2,90
|
3,50
|
|
Suecia
|
7,35
|
Países Bajos
|
8,20
|
Guatemala
|
1,70
|
1,00
|
|
Chipre
|
6,71
|
Lituania
|
3,90
|
Honduras
|
3,60
|
4,30
|
|
Luxemburgo
|
3,93
|
Letonia
|
3,00
|
Nicaragua
|
3,20
|
2,50
|
|
Rumania
|
3,29
|
|
|
|
|
|
(*) Para la UE se incluyen únicamente los tres países que destinan el mayor porcentaje y los dos que destinan el menor. Los datos de salud para Europa corresponden al 2003. Fuente: elaboración propia con datos de EuroStat y CEPAL.
Uno de los pilares del éxito de la UE es que este esquema ha tomado de sus Estados miembros un sistema de gobierno sumamente institucionalizado, sistema que no surgió de manera espontánea entre los países y mucho menos en forma simultánea pero que sí se encuentra sumamente arraigado en la actualidad. Los países centroamericanos por el contrario cuentan con sistemas políticos menos desarrollados y sujetos a los vaivenes de poder que han sido una constante en su historia.
Cuadro 4. Indicadores políticos seleccionados UE-Centroamérica, 2005
|
Estado de Derecho
|
Control de la Corrupción
|
Estabilidad Política
|
Gobernabilidad
|
|
País*
|
Posicióna
|
País*
|
Posiciónb
|
País*
|
Posiciónc
|
País*
|
Posiciónd
|
|
Dinamarca
|
4
|
Finlandia
|
1
|
Finlandia
|
6
|
Finlandia
|
1
|
|
Luxemburgo
|
5
|
Dinamarca
|
4
|
Luxemburgo
|
7
|
Dinamarca
|
4
|
|
Finlandia
|
6
|
Noruega
|
10
|
Malta
|
13
|
Luxemburgo
|
5
|
|
Bulgaria
|
107
|
Bulgaria
|
92
|
Bulgaria
|
105
|
Bulgaria
|
96
|
|
Rumania
|
114
|
Rumania
|
99
|
Rumania
|
115
|
Rumania
|
111
|
|
Costa Rica
|
72
|
Costa Rica
|
69
|
Costa Rica
|
64
|
Costa Rica
|
50
|
|
El Salvador
|
117
|
El Salvador
|
114
|
El Salvador
|
128
|
El Salvador
|
106
|
|
Nicaragua
|
140
|
Nicaragua
|
133
|
Nicaragua
|
129
|
Nicaragua
|
136
|
|
Honduras
|
151
|
Honduras
|
140
|
Honduras
|
160
|
Honduras
|
146
|
|
Guatemala
|
178
|
Guatemala
|
168
|
Guatemala
|
167
|
Guatemala
|
154
|
(a) de 208 países. (b) de 204 países. (c) de 213 países. (d) de 216 países. (*) Para la UE se incluyen únicamente los tres países mejor posicionados y los dos con la menor evaluación. Fuente: elaboración propia sobre la base de datos del Banco Mundial.
II. Hacia el Acuerdo de Asociación Centroamérica-UE
2.1. Concepto
Un Acuerdo de Asociación -AdA- es un conjunto de acuerdos que comprenden diferentes ámbitos de las relaciones entre regiones. En este sentido el Acuerdo de Roma del 15 de diciembre de 2003 define a este tipo de instrumentos como “un acuerdo de asociación viable y mutuamente beneficioso, incluido un acuerdo de libre comercio” (art. 2, numeral 3).
2.2. Intereses y motivaciones
La estrategia europea de acercamiento con América Latina durante la década de los ochenta estuvo marcada por objetivos de seguridad y motivaciones políticas, principalmente en el caso de Centroamérica en cuyo territorio se materializó en términos militares la confrontación ideológica Este-Oeste. Luego de la pacificación y democratización del istmo y la aplicación de un modelo económico basado en el Consenso de Washington los centroamericanos inician un proceso de apertura económica y comercial, así como la privatización de empresas públicas -que estuvieron centradas particularmente en telecomunicaciones y energía- donde inversores europeos tuvieron una importante participación.
Cuadro 5. Centroamérica: participación de empresas de la UE en las privatizaciones
de empresas públicas
|
País vendedor
|
Empresa
|
Área
|
Año venta
|
Empresa compradora
|
País de origen
|
Valor millones de U$S
|
|
El Salvador
|
ANTEL
|
Telecomunicaciones
|
1998
|
CTE-TELECOM
|
Francia
|
275,0
|
|
INTEL
|
Telefonía móvil
|
1998
|
Telemóvil
|
Luxemburgo
|
41,0
|
|
Telefónica
|
España
|
|
CTE-TELECOM
|
Francia
|
|
INTERNET
|
Internet
|
1998
|
NAVEGANTE
|
Francia
|
n.d.
|
|
GESAL
|
Electricidad
|
2002
|
Enel Group
|
Italia
|
n.d.
|
|
Guatemala
|
CELTEL
|
Telefonía móvil
|
1998
|
Telefónica
|
España
|
n.d.
|
|
EEGSA
|