ALAI, América Latina en Movimiento
2007-12-12
ConoSur
Informe Integrar
La institucionalidad en el MERCOSUR
Gustavo Jorge González
Informe
Integrar
No.
46 – Diciembre de 2007
|
Sumario
- La
institucionalidad en el MERCOSUR
- Información
institucional
- Publicaciones
|
-
La institucionalidad en el MERCOSUR: intergubernamentalismo versus
supranacionalismo*
Gustavo Jorge
González
Introducción
En el
presente trabajo abordaremos la institucionalidad del MERCOSUR en
tanto subsistema regional de integración enmarcado en el
proceso de globalización / mundialización del sistema
mundo capitalista.
Para
ello comenzaremos describiendo los supuestos ontológico,
epistemológico, y metodológico que fundamentan esta
visión paradigmática para luego ingresar en el análisis
institucional propiamente dicho. En esa segunda parte
intentaremos analizar –aunque someramente– las
características principales del sistema institucional vigente
del MERCOSUR, las consideraciones jurídicas generales de
derecho comunitario y derecho interno. En una tercera parte
trataremos el significado de los conceptos de supranacionalidad e
intergubernamentalismo como estilo de conformación
institucional. Todo bajo la premisa de la visión más
abarcadora y general del dualismo, en cuestión como concepción
de formación y aprehensión de tales instituciones.
I.
El MERCOSUR como subsistema internacional de integración
Para la
consideración del MERCOSUR como proceso de integración
regional debemos previamente establecer algunos criterios de abordaje
que permitan circunscribir nuestra posición.
Un
“paradigma” en términos de Khun[1],
significa una cosmovisión del mundo compartida por una
comunidad científica, un modelo para situarse ante la
realidad, interpretarla y darle solución a los problemas que
en ella se presentan. Teniendo estas consideraciones en cuenta,
para el análisis del tema en cuestión debemos aclarar
tres supuestos que –creemos- conforman esta visión
paradigmática.
1.
El supuesto ontológico: la naturaleza de la realidad
investigada y la creencia que mantiene el observador con respecto a
esa realidad observada.
2.
El supuesto epistemológico: básicamente el modelo
de relación entre quien investiga o analiza en este caso, y lo
investigado; la forma en que, sobre la base de determinados
fundamentos, se adquiere el conocimiento.
3.
El supuesto metodológico: el modo en que podemos obtener y
acceder a los conocimientos, los datos y las perspectivas de esa
realidad.
1.
Supuesto ontológico: sistema mundo capitalista
“El
capitalismo es, ante todo y sobre todo, un sistema social
histórico.”[2]
Tal como lo sostiene Wallerstein el mundo es un gran escenario
dominado por el desarrollo del sistema capitalista. Desde la
revolución industrial del siglo XVI, los ciclos de crecimiento
expansivos y recesiones inversas han dominado el desarrollo de un
sistema centro–periferia, que se entiende y explica a escala
global. (Los ciclos de expansión y retracción se
ven graficados por las “ondas de Kondratiev”).
Siguiendo
a Bernal Meza[3]
este orden histórico se encuentra inmerso en la fase de
globalización / mundialización y regionalización
del capitalismo.
A partir
de la revolución tecnológica, como lo explica con
claridad Susan Strange[4],
las inversiones en investigación tecnológica de las
empresas demandan para su amortización, mercados mucho más
amplios que los nacionales para la comercialización exitosa y
rentable de esos productos o bienes altamente tecnificados.
En esta
concepción surge como necesaria la mundialización
(globalización) del mercado de consumo y las fronteras
nacionales se ven superadas por esta lógica capitalista.
El orden mundial, el liderazgo hegemónico de la solitaria
superpotencia (Estados Unidos) y sus rivales aparecen hacia finales
del siglo XX conformando un sistema económico y político
mundial que Bernal Meza define como fase globalización /
mundialización y regionalización del capitalismo.
2.
Supuesto epistemológico: visión
estructuralista
“El
estructuralismo representa el esfuerzo de una comunidad científica
en el campo disciplinar de las ciencias sociales
latinoamericanas”.[5]
Concebido como programa de investigación ha permitido analizar
los problemas de América Latina y los PED (países en
desarrollo) produciendo una ruptura teórica con respecto a la
tradición clásica de la economía política
de corte liberal.
Como
sostiene Bielschowsky[6],
los aportes de Furtado al estructuralismo de base analítica
Prebisch-cepalina, en tanto cuerpo teórico orientado al examen
del subdesarrollo de América Latina, resultan los siguientes:
-
la incorporación de la historia latinoamericana al método
histórico –estructural;
-
el concepto de que el subdesarrollo en la periferia latinoamericana
tiende a preservarse en el tiempo por la dificultad de superar el
subempleo y la inadecuada diversificación de la actividad
productiva; y por último
-
la idea que la evolución de las inversiones en la periferia
está predeterminada por la composición “distorsionada”
de la demanda, que refleja la concentración del ingreso y de
la propiedad.
A raíz
de lo acontecido en los últimos años en la región
estos aportes reflejan su vigencia plena. Por lo tanto, las
relaciones de cooperación – integración
regionales, el auspicio de políticas de integración
como instrumento de superación de problemas de subdesarrollo y
como fuente de políticas de inserción en el contexto
internacional del sistema economía mundo, derivan de la
concepción teórica de este programa de investigación
estructuralista.
3.
Supuesto metodológico: MERCOSUR como instrumento
formal
“El
MERCOSUR es el proyecto de regionalización/integración
más exitoso de América Latina y representa la primera
unión aduanera del continente. Antes que un proyecto
comercial y económico es un proyecto político…”[7]
En esta
idea de subsistema de integración regional en un marco
contenedor a escala mundial, la “institucionalización”
aparece como indicador y calificador de ese esfuerzo de cooperación
por una parte y como proyecto desarrollista enmarcado en la visión
EPI (economía política internacional), por el otro.
Esto es como sostiene Bernal Meza, la economía y la política
están entrelazadas, no sólo en el ámbito
internacional sino en los ámbitos regionales. Por lo
tanto, la institucionalización como estructura formal más
o menos supranacional, más o menos intergubernamental desde lo
metodológico, denota “…la voluntad política
de integrarse. Es dar forma jurídica a la decisión
política de avanzar en proceso irreversible de
integración.”[8]
Desde esta apreciación paradigmática abordaremos el
análisis de la institucionalidad del MERCOSUR.
II.
Relación entre el derecho internacional público y los
derechos internos
Según
el moderno derecho internacional cada Estado genera con potestad
soberana su orden jurídico interno y participa con los demás
Estados en una relación de igualdad jurídica, en la
elaboración del tratado de integración. De la
coexistencia de estos sistemas jurídicos, el uno internacional
y los demás de derecho interno, se derivan problemas atinentes
a sus relaciones.[9]
El
primero de estos problemas consiste en determinar si los tratados
internacionales de integración son de aplicación
directa en el ámbito interno de los Estados o si es necesaria
una norma del derecho nacional que lo integre a este sistema
jurídico.
El
segundo problema -dada ya por supuesta la integración del
tratado respectivo en el derecho interno- radica en establecer su
relación jerárquica con las normas del derecho
nacional.
Ambos
interrogantes, aplicación directa o no y jerarquía, han
sido encarados de manera distinta, a través del tiempo, por la
doctrina, la práctica internacional y los distintos derechos
internos. La doctrina ha enfocado las relaciones entre
el derecho internacional y el derecho interno desde dos posiciones
antagónicas: la monista y la dualista.
La
teoría monista, bajo el presupuesto de la unidad del
derecho, propone la existencia de dos subsistemas jurídicos
relacionados jerárquicamente. La unidad implica que las
normas se hallan subordinadas una a otras, formando un sólo
ordenamiento jurídico; ello excluye la posibilidad de
plantearse el problema de la aplicación directa ya que el
derecho internacional integraría, sin más, el orden
jurídico estatal.[10]
La
teoría dualista propone la coexistencia de dos órdenes
jurídicos independientes: tanto el derecho internacional como
el derecho interno tienen su propio ámbito de validez y su
propio campo de acción.
Cabe,
entonces, para completar la cabal comprensión de las
cuestiones planteadas, remitirse a las soluciones que resultan de la
práctica internacional y de las regulaciones positivas
internas.
La
práctica internacional revela que el derecho
internacional no regula en forma directa lo atinente a la manera en
que sus normas se integran en los distintos derechos internos.
El derecho consuetudinario internacional establece que el método
por el cual un Estado pone en vigencia los derechos y las
obligaciones internacionales dentro de su ámbito es materia
reglada por el derecho interno de cada Estado.
Es
decir, al derecho internacional le resulta indiferente el medio, pero
no el resultado: la falta de adaptación de la legislación
interna a las obligaciones internacionales cuando ello es necesario
para su aplicación genera responsabilidad internacional del
Estado. Ello es así en tanto la jurisprudencia de la
Corte Permanente de Justicia Internacional, como de la Corte
Internacional de Justicia y la de los tribunales arbitrales han
establecido la supremacía del derecho internacional, ya
sea como sistema jurídico independiente o como subsistema
jerarquizado dentro de un orden jurídico general.
Desde el
enfoque interno, los Estados pueden disponer la directa
aplicación de las normas internacionales, o bien
establecer que las normas internacionales deben ser incorporadas a
través de disposiciones de derecho interno que operen la
transformación de las normas internacionales en normas
internas. Igual diversidad de criterios se manifiesta también
en lo que respecta a la jerarquía que se les asigna a las
normas de derecho internacional en los ordenamientos jurídicos
nacionales. Si éstos, en general, afirman la prevalencia
de los principios constitucionales con relación a las normas
internacionales, difieren las soluciones cuando se trata de
determinar la prelación o jerarquía entre éstas
y las leyes internas.
Podemos
así hablar de las siguientes distinciones.
1.
Supraconstitucionalidad: significa que la norma internacional
es superior a la Constitución Nacional de ese Estado.
2.
Supralegalidad: como la palabra lo indica las normas
internacionales son superiores a las leyes, no a la Constitución
de ese Estado.
3.
Legalidad: en ese Estado se aplica el principio de que la ley
posterior deroga a la anterior, lo que significa que si una norma
internacional ha sido incorporada mediante una norma interna
(dualismo) esta puede ser derogada por una norma posterior y el
Estado responderá internacionalmente por los perjuicios que
esto pueda causar.
La integración
regional y los derechos nacionales. El derecho de la
integración
La
constitución y desarrollo de un proceso de integración
regional requiere fórmulas institucionales que corresponden al
ámbito político-jurídico. Nos referimos,
por ejemplo, a las nociones de comunidad de Estados o mercado común
como procesos que conducen a la región a comportarse como un
todo.
Sería
erróneo disminuir la importancia de los factores de tipo
económico en el proceso de integración; pero sin
embargo, éste depende en su origen y conformación, de
una decisión política trascendental. Y en el
desarrollo y cumplimiento de sus objetivos, está supeditado a
un conjunto de medidas políticas que influyen sobre lo
económico, lo social y lo cultural.
Si los
procesos de integración tienen como objetivos, entre otros, la
adopción de políticas comunes con relación a
terceros Estados o agrupaciones de ellos, ello significa que la
definición política de algunas materias -reservadas
anteriormente a la soberanía de cada Estado- va a ser el
resultado de un mecanismo de coordinación y negociación
que tendrá en cuenta más la "voluntad de todos"
que la de cada uno de ellos en particular.
Admitida
la dimensión política del fenómeno de la
integración, surge nítida la existencia de otra
variable extraeconómica esencial: la jurídica. En
efecto, las decisiones políticas que impulsan la integración
regional no alcanzarían la realidad sobre la que pretenden
operar si no contaran con los imprescindibles instrumentos jurídicos
que trasforman la voluntad política en normas jurídicamente
vinculantes.
MERCOSUR:
su estructura jurídico-institucional
El
plexo normativo que da vida institucional al MERCOSUR está
integrado por:
a)
Tratado de Asunción: suscripto en 1991, tratado marco
denominado “framework” agreement. Es fuente
originaria del derecho comunitario regional.
b)
Protocolo de Ouro Preto: firmado en 1994, en esa ciudad, forma
parte del Tratado de Asunción y completa su estructuración
jurídico-institucional.
c)
Protocolo de Olivos: firmado en 2002, destinado a la solución
de controversias en el MERCOSUR. Crea el Tribunal Permanente de
Revisión con sede en Asunción. Completa el
Protocolo de Brasilia de 1991 que entendía desde entonces en
esta cuestión.
d)
Protocolo de Montevideo constitutivo del Parlamento del MERCOSUR:
firmado en 2005. Será el órgano representativo de
los pueblos de los Estados partes. Tendrá una
composición unicameral, aspirando a profundizar la
participación de la gente en el proceso regional y a mejorar
la calidad institucional del esquema.
De
este conjunto de normas constitutivas tenemos por resultado la
existencia de las siguientes instituciones regionales:
1.
Consejo de Mercado Común (CMC)
2.
Grupo de Mercado Común (GMC)
3.
Comisión de Comercio del MERCOSUR (CCM)
4.
Foro Consultivo Económico Social (FCES)
5.
Secretaría del MERCOSUR (SM)
6.
Tribunal Permanente de Revisión (TPR)
7.
Parlamento del MERCOSUR (PM)
No
nos detendremos en las consideraciones de sus atribuciones y
funciones. Simplemente analizaremos el “derecho derivado”
en su actuación como tales.
La
creación del derecho del MERCOSUR
Formación
de la norma MERCOSUR. Las fuentes del derecho del MERCOSUR
Si bien
conviene recordar, una vez más, que en el MERCOSUR no se ha
conformado un ordenamiento comunitario de aplicación directa
al interno de los Estados partes como en el caso europeo, es
indudable que las disposiciones del Tratado de Asunción y los
Protocolos consecuentes, así como los actos de sus órganos,
ya afectan no sólo a los Estados, sino también, en
cierta medida, a sus habitantes.
Entonces,
parece interesante detenerse un momento a analizar qué
posibilidades existen para la conformación de un derecho de la
integración propio del MERCOSUR, a partir de los objetivos e
instrumentos previstos en el Tratado de Asunción, así
como de lo que han hecho los órganos establecidos por el
Tratado en materia de "law-making", creación de
derecho.
En este
sentido importa ya señalar que percibimos una diferencia
fundamental en la generación del Derecho del MERCOSUR respecto
de lo que sucede en la Comunidad Europea, en la que se han creado
órganos comunitarios decisorios y jurisdiccionales
independientes. Pero esto no debe llevar a pensar que la
evolución del proceso de integración se hace imposible
por carecer de tal tipo de organización. Existen
diversas vertientes mediante las cuales las previsiones de un tratado
marco se pueden implementar. Esto se puede dar por medio de la
intervención parlamentaria nacional, o mediante la actividad
de los órganos creados por el mismo tratado, sea a través
de medidas de aplicación directa, sea por medio de medidas que
requieren la intervención administrativa de los Estados
partes. De hecho, en el caso del MERCOSUR, se han sancionado
resoluciones y decisiones -sujetas a la ejecución estatal- que
tratan las mismas materias que en la UE han sido objeto de directivas
y, en menor medida, de reglamentos. Tampoco existe una absoluta
indefensión en cuanto al control de legalidad de los actos del
MERCOSUR, en cuanto que, además de la posibilidad de recurrir
a las instancias judiciales nacionales competentes, se ha creado un
sistema de solución de controversias propio.
En
función de lo dicho, nos parece apropiado intentar un
relevamiento sintético de las fuentes del derecho del
MERCOSUR. A partir del estudio de la Comunidad Europea, la
doctrina ha distinguido un “derecho primario” y un
“derecho secundario” de la integración. El
primero está constituido por los tratados fundacionales y los
del mismo rango que establezcan el procedimiento de formación
o interpretación de las normas destinadas a reglar el proceso
de integración o las reglas básicas que gobiernan el
mismo. El segundo abarca todas aquellas normas emanadas de los
órganos establecidos en los tratados fundamentales, tendientes
a implementar los objetivos e instrumentos previstos en el derecho
primario.
Si
analizamos las fuentes propias del MERCOSUR, comenzando por la
legislación, podemos afirmar que el derecho primario
del MERCOSUR está constituido por el Tratado de Asunción,
sus cinco Anexos, y los Protocolos complementarios que se han firmado
y ratificado hasta la fecha
A tenor
de lo expresado por algunos autores, en el sentido de que algunas de
las decisiones del CMC constituyen una legislación
complementaria del Tratado, "de nivel constitucional",
cabría incluir las mismas dentro del ámbito del derecho
primario. Esto es así indudablemente en el caso de las
decisiones que reflejan un acuerdo que luego requiere aprobación
parlamentaria nacional y se incorpora como un protocolo del Tratado.
Cuando se trate, en cambio, de decisiones que el CMC debe tomar en
cumplimiento de disposiciones expresas del Tratado, pero que no
adquieren el rango otorgado a aquél mediante los
procedimientos constitucionales internos, es decir, que no se las
ratifica como al Tratado y los protocolos, entonces nos inclinamos a
considerarlas normas de derecho secundario. Esto no obsta a que
tengan un carácter general al que otras normas, también
secundarias pero ejecutivas, deberían ajustarse.[11]
La
legislación del MERCOSUR no se limita al Tratado y sus
complementos, sino que fundamentalmente se ha dado una prolífica
actividad normativa por parte de los órganos creados.
Este conjunto de actos constituye el derecho secundario del
MERCOSUR.
También
forman parte de la legislación del MERCOSUR actos
convencionales internacionales. Concretamente, nos referimos a
los acuerdos celebrados por los países del MERCOSUR -en
conjunto- con un tercero. Cabe destacar que los acuerdos que
involucran al MERCOSUR son suscriptos por los representantes de los
gobiernos de los cuatro países, en una fórmula que se
ha dado en llamar "4+1": los cuatro Estados del
MERCOSUR, por un lado, y un tercero sujeto de Derecho
Internacional, por el otro.[12]
¿Existen
principios del derecho del MERCOSUR? Pensamos que sí. Ya
en el Tratado, se mencionan expresamente que sus objetivos deben
alcanzarse "con base en los principios de gradualidad,
flexibilidad y equilibrio" -Preámbulo-, así como
se declara que el mercado común estará fundado en el
principio de "la reciprocidad de derechos y obligaciones entre
los Estados partes" -art. 2, TA-. Dice Gros Espiell
que "los principios de reciprocidad (entendido como equivalencia
más que igualdad), gradualidad y equilibrio informan, dan
sentido y contenido, a todo el proceso de creación y
conformación del MERCOSUR, y deben ser aplicados en cada etapa
y a cada negociación relativa a los derechos y deberes de las
partes"[13].
A esto
debemos agregar lo dispuesto en el Preámbulo del Protocolo de
Solución de Controversias, donde se declara el convencimiento
de que dicho sistema contribuirá al fortalecimiento de las
relaciones entre las partes "sobre la base de la justicia y la
equidad". También se hallan ciertas normas de
principio en las declaraciones presidenciales conjuntas y en las
resoluciones de la Comisión Parlamentaria Conjunta, ahora
remplazada po el Parlamento.
En lo
que hace a las fuentes complementarias del Derecho del bloque,
pensamos que al MERCOSUR le caben las consideraciones generales en la
materia, en cuanto a la aplicación supletoria del Derecho
Internacional, el nacional de los Estados partes, los principios
generales del derecho, y las demás fuentes jurídicas
genéricas.
Aplicación
interna de las normas emanadas de los órganos del MERCOSUR
Examinemos
con mayor detenimiento en este punto el recorrido que efectúa
un proyecto determinado desde su concepción hasta su
ejecución, cuando se trata de una medida destinada a surtir
efecto a la interioridad de los Estados. Recuérdese que
las decisiones que toma el CMC se basan sobre los proyectos de
decisión que eleva el GMC, elaborados a su vez sobre la
base de las recomendaciones de los SGT, las propuestas de la
CCM, etc. Ahora bien: vimos que las decisiones dictadas
pasan para su ejecución a la órbita de los organismos
competentes en cada uno de las administraciones públicas
nacionales de los países miembros. Como ya se dijo, los
integrantes de los subgrupos y del Grupo son funcionarios
gubernamentales de los Estados partes, por lo que una conclusión
preliminar que se puede extraer es que, en muchos casos, el
funcionario que aplique una decisión será el mismo que
la elaboró originariamente. Concretamente, a partir de
la sanción de la medida en el ámbito del MERCOSUR, se
puede distinguir el siguiente trayecto administrativo hasta su
efectiva entrada en vigencia.
1.
Aprobada una Directiva/CCM, una Resolución/GMC o una
Decisión/CMC, según conste en el acta respectiva, el
tratamiento de la cuestión pasa al ámbito nacional.
2.
Los funcionarios de la repartición nacional competente, que a
su vez son miembros del SGT al que le correspondió intervenir
en la recomendación que dio origen a la medida en cuestión
-generalmente, se trata propiamente del coordinador de la Comisión
Técnica que dentro del SGT se ocupó del tema-, inician
el expediente respectivo de acuerdo a las disposiciones
administrativas de su país.
3.
En virtud de la naturaleza de la materia sobre la que verse la medida
-legislativa o administrativa-, el procedimiento administrativo
correspondiente finaliza en una resolución ministerial, un
decreto presidencial o un proyecto de ley, según corresponda.
4.
En los considerandos de la norma interna que pone en práctica
la medida del bloque se deja constancia que se trata de una decisión
del CMC o de una resolución del GMC.
Completado
este proceso, la medida pasa a formar parte de pleno derecho del
ordenamiento jurídico vigente en el Estado miembro.
¿Qué
consecuencias trae aparejada esta situación? No se puede negar
que, al menos en un primer momento, el sistema descripto redundó
en beneficio de la menor resistencia potencial a las medidas que se
adoptasen en el área del MERCOSUR, por parte de los organismos
nacionales encargados de ejecutarlas. Además, el
MERCOSUR queda a salvo de las críticas que recibiría si
contara con una "mercosurocracia" similar a la
"euroburocracia" de Bruselas.
Sin
embargo, por otro lado, el mecanismo vigente aparece demasiado
supeditado a la voluntad política coyuntural de los gobiernos
participantes, además de carecer de un medio de control
externo a los mismos órganos que elaboran y ejecutan las
disposiciones del bloque.
Tampoco
goza de una autonomía conveniente el control de la gestión
estatal de las medidas aprobadas en sede común. Piénsese
que esta función ha sido asumida por los mismos SGT y
por el GMC. En un primer momento, en las reuniones
posteriores a la toma de la decisión respectiva, los
representantes de cada Estado miembro presentaban los instrumentos
que ponían en práctica la medida aprobada en sus
respectivos países. Luego de la sanción de su
Reglamento Interno, el GMC encomendó a la Secretaría
del Mercosur un relevamiento trimestral y la presentación de
un informe relativos a la entrada en vigor de las decisiones y
resoluciones adoptadas. En consecuencia de esos informes, y
vista la necesidad de asegurar una actuación diligente de las
medidas emanadas de los órganos del MERCOSUR, se aprobó
la Res. 91/93 sobre "Identificación de normas para
la implementación de decisiones y resoluciones". En
ella se establece que las decisiones del CMC y las resoluciones del
GMC deben incluir, cuando corresponda por su naturaleza, una
disposición por la que se identifique, con respecto a cada
Estado parte: 1) las autoridades competentes para dictar las normas
necesarias para asegurar su actuación; 2) la modalidad de la
norma que debe adoptar la repartición pública indicada,
y, cuando sea pertinente, la fecha de entrada en vigor de la medida.
Estos datos ya deben venir señalados en las recomendaciones
que elevan los SGT y las Reuniones Especializadas.
A este
panorama se sumaron luego las disposiciones que al respecto trae el
Protocolo de Ouro Preto. En efecto, el POP dedica un capítulo
a la “Aplicación Interna de las Normas Emanadas de los
Órganos del MERCOSUR”. Allí, consta el
compromiso de los Estados partes de adoptar todas las medidas
necesarias para asegurar, en sus respectivos territorios, el
cumplimiento de las dichas normas, debiendo informar a la Secretaría
Administrativa del Mercosur las medidas adoptadas para este fin.
(art. 38)
Asimismo,
con la finalidad de garantizar la vigencia simultánea en los
Estados de las normas emanadas del MERCOSUR, el art. 40 del POP
establece el siguiente procedimiento:
“i)
Una vez aprobada la norma, los Estados Partes adoptarán las
medidas necesarias para su incorporación al ordenamiento
jurídico nacional y comunicarán las mismas a la
Secretaría Administrativa del MERCOSUR;
“ii)
Cuando todos los Estados Partes hubieren informado la incorporación
a sus respectivos ordenamientos jurídicos internos, la
Secretaría Administrativa del MERCOSUR comunicará el
hecho a cada Estado Parte;
“iii)
Las normas entrarán en vigor simultáneamente en los
Estados Partes 30 días después de la fecha de
comunicación efectuada por la Secretaría Administrativa
del MERCOSUR, en los términos del literal anterior. Con
ese objetivo, los Estados Partes. dentro del plazo mencionado,
darán publicidad del inicio de la vigencia de las referidas
normas, por intermedio de sus respectivos diarios oficiales.”
A este
mecanismo particular de creación de la normativa comunitaria
se le suman las características propias de nuestros
regímenes de gobierno presidencialista
-neopresidencialismo latinoamericano, según la clasificación
de Lowenstein-[14],
con un fuerte predominio del Poder Ejecutivo sobre los otros poderes,
que influyen decididamente en las medidas que se deben adoptar tanto
en forma conjunta como en cada uno de los países para acelerar
el proceso de integración que se han propuesto. Todo lo
cual se ve reflejado en la forma en que se ha desarrollado la
organización institucional del MERCOSUR hasta el momento.
Así, se puede decir que tanto las reuniones de Consejo con
participación de los Presidentes como las de los demás
órganos conformados por funcionarios políticos y
técnicos de las administraciones estatales devienen en una
suerte de estructura institucional comunitaria “ad hoc”,
que dicta normas jurídicas que ya se pueden considerar, en
cierto sentido, “comunitarias”.
Breve
comentario sobre la cuestión constitucional
Recordada
esta distinción de la doctrina estamos en condiciones de
afirmar, en primer término, que las normas del MERCOSUR,
sean originarias o derivadas, no son superiores a las
Constituciones nacionales de los Estados partes.
Sí
puede existir supralegalidad, es decir, que los tratados, protocolos,
y eventualmente las normas emanadas de los órganos del
MERCOSUR pueden ser superiores a las leyes internas de cada Estado,
tal como ocurre en Paraguay y después de la reforma de la
Constitución Argentina de 1994 (art. 75 incs. 22 y
24) y una incipiente jurisprudencia en este sentido que avanza en los
otros países.
También
legalidad, esto es, que la ley posterior deroga a la anterior,
lo que ocurre en Brasil y Uruguay -no olvidemos que los tratados y
protocolos son internalizados por leyes nacionales-. No así
en Paraguay y en Argentina para los tratados que son superiores a las
leyes. En cambio en los cuatro países, las normas
derivadas de los órganos del MERCOSUR estarían en
cuanto a su jerarquía, encuadradas en este criterio de
legalidad.
De esta
manera, el tratado y los protocolos que dan origen a la creación
del MERCOSUR generan la obligación para los Estados partes de
incorporar las normas derivadas de los mismos a cada uno de sus
ordenamientos internos, manteniendo siempre la supremacía de
sus respectivas Constituciones nacionales. [15]
Al
respecto, el art. 42 POP dice:
“Las
normas emanadas de los órganos del Mercosur previstos en el
Artículo 2 de este Protocolo tendrán carácter
obligatorio y cuando sea necesario deberán ser incorporadas a
los ordenamientos jurídicos nacionales mediante los
procedimientos previstos por la legislación de cada país”
Volviendo
al tema de la conformación de la jurisdicción MERCOSUR
y realizando un breve análisis de las Constituciones de cada
uno de los cuatro países, resulta conveniente transcribir lo
que cada Estado ha establecido en materia de tratados internacionales
y principalmente en materia de integración económica y
conformación de órganos comunitarios.
La
Constitución de la República Federativa de
Brasil establece en el artículo 4 que "la
República Federativa de Brasil buscará la integración
económica, política, social y cultural de los pueblos
de América Latina, aprobando la formación de una
comunidad latinoamericana de naciones".
La
Constitución de la República de Paraguay
establece en el artículo 145 que "la República
del Paraguay, en condiciones de igualdad con otros Estados, admite un
orden jurídico supranacional que garantice la vigencia de los
Derechos Humanos, de la paz, de la justicia, de la cooperación,
del desarrollo, en lo político, económico, social y
cultural. Dichas decisiones sólo podrán ser
adoptadas por la mayoría absoluta de cada Cámara del
Congreso".
La
Constitución de la República Oriental del
Uruguay, establece en la Sección I, "De la Nación
y su Soberanía", Capítulo IV, Artículo 6,
segundo párrafo que "la República procurará
la integración social y económica de los Estados
Latinoamericanos, especialmente en lo que se refiere a la defensa
común de sus productos y materias primas. Asimismo,
propenderá a la efectiva complementación de sus
servicios públicos".
La
Constitución de la República Argentina,
reformada en 1994, establece en el Capitulo Cuatro, Atribuciones del
Congreso, Artículo 75: "Corresponde al Congreso (...)
Inciso 22. Aprobar o desechar tratados concluidos con las demás
naciones y con las organizaciones internacionales y los concordatos
con la Santa Sede. Los tratados y concordatos tienen jerarquía
superior a las leyes...". A continuación se
enumeran Declaraciones, Pactos y Convenciones que, según el
texto constitucional, "en las condiciones de su vigencia
tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo
alguno de la primera parte de ésta Constitución y deben
entenderse complementarios de los derechos y garantías por
ella reconocidos. Sólo podrán ser denunciados, en
su caso, por el Poder Ejecutivo nacional, previa aprobación de
las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada
Cámara. Los demás tratados y convenciones sobre
derechos humanos, luego de ser aprobados por el Congreso, requerirán
del voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros
de cada Cámara para gozar de la jerarquía
constitucional".
Por otra
parte, el inciso 24 establece que corresponde al Congreso "aprobar
tratados de integración que deleguen competencias y
jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de
reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrático y
los derechos humanos. Las normas dictadas en su
consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes.
La aprobación de estos tratados con Estados de
Latinoamérica requerirá la mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.
En el caso de tratados con otros Estados, el Congreso de la
Nación, con la mayoría absoluta de los miembros
presentes de cada Cámara, declarará la
conveniencia de la aprobación del tratado y sólo podrá
ser aprobado con el voto de la mayoría absoluta de la
totalidad de los miembros de cada Cámara, después
de ciento veinte días del acto declarativo. La denuncia
de los tratados referidos a este inciso, exigirá la previa
aprobación de la mayoría absoluta de la totalidad
de los miembros de cada Cámara".
Más
allá de los matices y singularidades de las Constituciones
nacionales, vemos que todos los países signatarios aspiran a
conformar un espacio de integración de manera superadora.
Las
Constituciones más modernas, que fueron reformadas
posteriormente a la de Argentina en 1994, y la de Paraguay en 1992,
demuestran no sólo una clara voluntad política del
constituyente de seguir este camino de integración, sino que
prescriben expresamente la “supralegalidad” de los
tratados internacionales abriendo la puerta para una construcción
supraconstitucional futura.[16]
Un paso
atrás están las normas constitucionales de Brasil y
Uruguay en las que no aparecen resueltas expresamente la colisión
entre tratados internacionales y leyes locales, y donde la
jurisprudencia ha optado por la tesis de la igualdad temática
de fuentes, con lo cual el tratado vive sujeto a la “buena
voluntad” del derecho interno.
Prestigiosos
constitucionalistas, como Heber Arbuet Vignali[17],
vienen proponiendo las necesarias reformas constitucionales que las
actualicen en consonancia con este nuevo momento histórico:
tanto para su país –Uruguay– como para el gigante
Brasil. Todo lo cual redundaría en la potenciación
y el reforzamiento del conjunto del sistema jurídico y
político de MERCOSUR.
III.
Supranacionalismo e intergubernamentalismo en el MERCOSUR
“Se
entiende por institucionalidad todo aquello vinculado a las normas
que regulan o reglamentan la existencia, composición,
competencia y funcionamiento de los órganos –y sobre
todo, de las instituciones- establecidas en un esquema de integración
regional y las formas de interrelación recíprocas
previstas al efecto, para el logro de objetivos comunes”[18]
Siguiendo
esta conceptualización la institucionalidad puede adquirir dos
caminos o estilos en su estructuración: la configuración
supranacional o la configuración intergubernamental.
Según
Midón, la mayoría de la doctrina establece como
componentes centrales de la supranacionalidad a los siguientes
aspectos:
a)
Instituciones con potestades autónomas por encima de los
Estados, para el cumplimiento de funciones ejecutivas, legislativas y
judiciales conforme al esquema de integración previsto.
b)
Supremacía del ordenamiento jurídico “comunitario”
frente al derecho interno de los Estados integrantes. En caso
de colisión entre los ordenamientos prevalece el derecho de la
integración.
c)
Aplicación inmediata de esa normativa comunitaria en cada uno
de los Estados miembros. Por lo tanto el ingreso de la norma
común es automática en los Estados partes.
d)
Aplicación directa de las normas comunitarias, por lo que los
habitantes en tanto individuos-ciudadanos, pueden invocar la
normativa comunitaria emitida por los órganos supranacionales
como vigente y actual.
Tal
como lo indica Susana Czar de Zalduendo[19],
la supranacionalidad es el rasgo que distingue y conforma el derecho
de la integración superior o comunitario, que exhibe con
claridad la Unión Europea.
Frente
a esto, tenemos la configuración intergubernamental que tiene
por elementos conformantes:
a)
Los integrantes de los órganos de integración como
funcionarios son representantes directos de cada uno de los Estados
miembros.
b)
De allí que las decisiones adoptadas responden a las
instrucciones que reciben de los gobiernos nacionales.
c)
Su apartamiento genera responsabilidad al funcionario según lo
prescripto en el Derecho Internacional.
d)
Las normativas dictadas por los órganos del esquema deben ser
“introducidas” a cada ordenamiento interno según
su propio derecho local.
e)
Los mecanismos de toma de decisión oscilan entre la
unanimidad, consenso o mayorías calificadas.[20]
Volviendo
a la clasificación de Czar de Zalduendo, el
intergubernamentalismo caracteriza al derecho de la integración
primario o inferior, cuyo ejemplo más cercano es el MERCOSUR.
Por
su parte Arbuet Vignali sostiene que “La actual estructura
institucional del MERCOSUR es intergubernamental y ha llegado al
máximo de sus posibilidades…” y continúa
”…con el actual sistema sólo se tienen en cuenta
los intereses particulares de los Estados, las suma de éstos o
una mezcla negociada de los mismos…”[21]
Como
sostiene Bernal Meza, la institucionalización es la
manifestación jurídica de la voluntad política
de integrarse. Esa voluntad puede ser más o menos
intensa. Casi siempre se ha asociado la menor intensidad a la
búsqueda de intercambios comercialistas menos comprometedores
y más laxos.
Por
el contrario se ha establecido como “espejo” o fuente de
análisis, el proceso europeo como modelo de integración
supranacional superador de lo meramente comercial. Ante esta
visualización que sostienen algunos especialistas como
inexorable para el mejoramiento y evolución institucional del
MERCOSUR[22],
en tanto profundización de órganos supranacionales,
debemos señalar –como lo hace el profesor Ignacio
Basombrio, presidente del Centro Peruano de Estudios Internacionales
(Cepei)- la necesaria reflexión en cuanto a las posibilidades
reales de desarrollo institucional de los países del Sur de
América.[23]
En
ese sentido resulta plenamente vigente la consideración de
Francisco Orrego Vicuña, en su célebre artículo
de 1977[24],
de lectura obligada y citado por Basombrio.
El
prestigioso jurista chileno ya hablaba por entonces de cierto grado
de “romanticismo utópico” en algunos tecnócratas
latinoamericanos al pretender el implante sustitutivo y violento de
un esquema supranacional por sobre lo derechos locales.
No
sólo criticaba –coherentemente ya- esta postura extrema
como hipótesis impracticable por estas latitudes, sino que
además sostenía que se soslayaba la apertura y
flexibilidad demostrada por los sistemas jurídicos nacionales
tanto frente al Derecho Internacional en general como a las
iniciativas integradoras en particular. Por otra parte señalaba
como otro mito la pretensión de algunos tecnócratas de
reemplazar a los representantes políticos, no ya en el esquema
creado por la región sino en la propia administración
del consenso original logrado. Es decir que es el nivel
“político” de decisión el que debe
prevalecer en la construcción de un esquema integrador aun
cuando se intente la supranacionalidad de sus órganos.
Por
último el otro gran mito que enumera Orrego Vicuña lo
constituye la concepción que el aparato regional creado se
convertiría en absolutamente independiente en su accionar,
autosuficiente y prescindente de las estructuras nacionales
representativas de los intereses sectoriales en cuestión.
Nada más alejado de la realidad latinoamericana.
Creemos
como concluye el autor que “… ningún proceso
puede prosperar en contra de la voluntad de los países
miembros y de que necesariamente deberá satisfacer los
respectivos intereses nacionales, según éstos sean
percibidos por los propios gobiernos…” [25]
IV.
Conclusión
Tal
como lo aclaramos en la primera parte de nuestro trabajo, y de
acuerdo a la concepción paradigmática que preside este
razonamiento, creemos que el MERCOSUR es el intento más serio
y avanzado de integración regional en un esquema universal de
lógica capitalista.
Su
actuación como “subsistema internacional de integración”
en términos de Bernal Meza, sostenida en el tiempo y mejorada
en su coordinación institucional, es el mayor desafío
pendiente.
Puntualmente
la tensión entre la idea de mejoramiento de la calidad
institucional del MERCOSUR con la propuesta de órganos
supranacionales, por una parte, y las deficiencias estructurales
intergubernamentalistas dependientes de los gobiernos nacionales, por
la otra parte, refleja otra dicotomía histórica en
América Latina.
Ella
es la que existe entre gobiernos fuertemente “presidencialistas”,
es decir Constituciones nacionales que desequilibran expresamente el
uso de las atribuciones y funciones de los poderes del Estado a favor
del Poder Ejecutivo en desmedro del Congreso y de los Superiores
Tribunales de Justicia.
Ante
esta conformación seminal, toda construcción
supranacional que pretenda resignar –como hipótesis de
máxima– o al menos reasignar atribuciones propias de los
Estados nacionales fuertemente presidencialistas, se dará de
bruces inexorablemente.
Como
lo planea Gerardo Caetano, el interpresidencialismo ha generado una
suerte de superejecutivismo absolutamente inejecutivo.[26]
Esta
búsqueda de coordinación de políticas macro de
nivel regional para la nueva agenda del MERCOSUR, debe darse
–creemos– dentro de la percepción de que
supranacionalismo e intergubernamentalismo son los extremos de un
“continuum”, es decir dos estaciones de una vía
que se va recorriendo. Y no una dicotomía alternativa y
excluyente.
La
tensión entre mejoramiento institucional y sustento político
del esquema sólo puede atenuarse en la creencia de que se
transita un camino determinado por una cosmovisión (EPI) del
devenir universal, epistemológicamente “estructuralista”.
-
Gustavo Jorge González es Abogado
Bibliografía
Arbuet
Vignali, Heber: Claves jurídicas de la integración,
Editorial Rubinzal Culzoni, 2004.
Baptista,
Luis Olavo: Revista de Informação Legislativa.
Brasilia, año 33, Nº 132, octubre-diciembre de 1996;
Senado Federal: Secretaría de Documentação e
Informação.
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Archivos del Presente, año 5, Nº 17, 1999.
Basombrio,
Ignacio: “Integración andina: instituciones y Derecho
Comunitario”, ponencia presentada en San Pablo (octubre de
2004) para el Taller Internacional “Integración Regional
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Bernal
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estructuralismo”, Revista de la CEPAL, Nº 88, abril
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Zalduendo, Susana: “La estructura jurídica institucional
del MERCOSUR después del Protocolo de Ouro Preto”,
Boletín Informativo Techint, Nº 283, julio-
septiembre de 1995.
Caetano,
Gerardo: “Los retos de una nueva institucionalidad para el
MERCOSUR”, diciembre de 2004, Análisis y Propuestas.
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Gros
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jurídicas que plantea” E.D. 144 –
913.
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Hans: Teoría Pura del Derecho; Buenos Aires, Eudeba,
1999.
Khun,
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México, Fondo de Cultura Económica, 1986.
Lavopa,
Jorge Horacio: “La endeblez jurídica de la estructura
jurídica del MERCOSUR”; 1998.
Lospennato,
Silvia: “Déficit democrático y evolución
institucional del MERCOSUR: hacia el Parlamento Regional”,
MERCOSUR Parlamentario, Nº 1, 2006.
Lowenstein,
Karl: Teoría de la Constitución; Barcelona, Ed.
Aries, 1982.
Midón,
Mario A. R.: Derecho de la Integración, Editorial
Rubinzal Culzoni, 1998.
Orrego
Vicuña, Francisco: “Los presupuestos jurídicos de
un proceso de integración económica efectivo”,
Revista de Derecho de la Integración, Nº 24, marzo
de 1977.
Strange,
Susan: “El Estado hueco”, Carlos Nasi (comp.),
Postmodernismo y relaciones internacionales, 1995.
Wallerstein,
Immanuel: El capitalismo histórico, Editorial Siglo
XXI, 2006.
Información
institucional
Noticias
del IIL
r
Seminario “El mercado interno de la Unión Europea”
Entre
los días 6 a 10 de noviembre se realizó en el Instituto
de Integración Latinoamericana el seminario intensivo titulado
“El mercado interno de la Unión Euroepa” a cargo
del Dr. Manuel Cienfuegos Mateo de la Universidad de Pompeu
Fabra de Barcelona, España. Es Doctor en Derecho.
Profesor Titular de Derecho Internacional Público
(Instituciones de Derecho Comunitario) de la Facultad de Derecho de
la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona, ORLA-UPF. Máster
en Derecho europeo por el Instituto Universitario de Estudios
Europeos de la Universidad Autónoma de Barcelona y el
Instituto de Estudios Europeos de la Universidad Libre de Bruselas.
Autor de diversas publicaciones y estudios sobre la integración
europea y las relaciones de la Unión Europea con América
Latina.
r
“IV Jornadas de Investigación Científica en
materia de integración regional”
El día
9 de noviembre se realizó en nuestro Instituto la IV Jornada
de Investigación Científica, en la que se desarrollaron
los siguientes paneles:
“El
potencial de la integración regional de Centroamérica:
limitaciones y perspectivas”
Juan
Carlos Fernández Saca
COMENTARISTA:
Dr. Manuel Cienfuegos Mateo
“Modelos
de regionalización del espacio bonaerense. Coordenadas
lógicas e ideológicas en las décadas del 70´y
90´”
Cristina
Vitalone
COMENTARISTA
Dra. Montserrat Lapalma
“El
uso de las tecnologías en los legisladores del Mercosur”
Sebastián
Piana. Beca de Formación Superior UNLP
COMENTARISTA:
Dra. Montserrat Lapalma
“Estrategia
para optimizar los recursos de fundaciones y asociaciones civiles”
Elba
Lorena Marcovecchio. Beca de formación superior UNLP
COMENTARISTA:
Dr. Claudio Castagnet
“Comunidad
Sudamericana de Naciones. La pertenencia regional. Un
análisis desde la información periodística”
Juan
Ignacio Miranda Beca de Iniciación en la Investigación,
SCyT – Fac. Cs. Jurídicas y Sociales
COMENTARISTA:
Dra. Marisa Adriana Miranda
r
“Carreras de Posgrado”
Desde el
día el 20 de Noviembre y hasta el 17 de Diciembre del
corriente año, se encuentra abierta la preinscripción,
con cupo limitado, para el ciclo lectivo 2008 en las Carreras de
Postgrado: Especialización en Políticas de Integración
y Maestría en Integración Latinoamericana, ambas
acreditadas por la Comisión Nacional de Evaluación y
Acreditación Universitaria (CONEAU).
Asimismo
se informa que a partir del 1º de febrero del próximo año
y hasta el día 10 de marzo se recibirán las
ratificaciones y nuevas inscripciones para ambas carreras
-
Publicaciones
SERBIN, Andrés,
ISA-CONTRERAS, Pável y PEÑA, Lázaro,
coordinadores; Anuario de la integración regional de
América Latina y el Gran Caribe, 2007; Buenos Aires,
Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales
(CRIES); julio de 2007; 216 pp.
Este
volumen reúne las contribuciones presentadas y debatidas en el
seminario sobre integración regional realizado en Santo
Domingo el 20 y 21 de abril de 2007. El encuentro fue
organizado por CRIES y la Friderich Ebert Stiftung, y contó
con el apoyo de CIDA-Canadá (Agencia Internacional para el
Desarrollo del Gobierno de Canadá). En la ocasión
se llevó a cabo el II Encuentro del Programa sobre Costos de
la No Integración y de la Red Reintegración, por
iniciativa del CRIES y el Centro de Estudios sobre Integración
(CESI), de la Universidad Javeriana de Bogotá, y la
Universidad Tadeo Lozano de Colombia.
Los
trabajos están agrupados en cinco secciones.
n
Introducción
●
En su trabajo “Entre
UNASUR y ALBA: ¿otra integración (ciudadana) es
posible?, Andrés Serbin estudia distintas iniciativas de
integración regional, en especial en sus componentes
conceptuales e ideológicos. Expone acerca de ALCA,
MERCOSUR, CSN/ UNASUR, ALBA. Analiza estas diferentes vías
de integración y señala la renuencia de algunos
miembros de UNASUR de unirse al ALBA, Tal circunstancia radica en los
modelos contrastantes de MERCOSUR y ALCA, y es en esta pugna donde se
ubica el meridiano por el que pasa el destino de UNASUR.
n
Tendencias hemisféricas de la integración
●
Emilio Pantojas García
se aboca a considerar “El ALCA: un inventario de su proceso”.
Al cabo de señalar el punto de partida tanto cronológico
como de los presupuestos sobre los cuales se negociaba la
conformación del ALCA (Área de Libre Comercio de las
Américas), el autor la contrapone al ALBA y al MERCOSUR.
Más que la compulsa ideológica en juego para evaluar a
aquél y éstos, el punto focal del análisis debe
apuntar a la lógica económica que informa estos
proyectos con vistas a su inserción en el comercio global.
El ALCA se puede considerar como una nueva formulación del
libre comercio entre naciones y la libertad de movimiento del capital
privado. El ALBA promueve un comercio ajustado y subsidiado
para compensar el deterioro de los términos de intercambio, la
reglamentación estricta del capital y de las corporaciones
transnacionales. En el MERCOSUR es dable advertir algunos
rasgos del keynesianismo o del modelo asiático de capitalismo
con Estado regulador.
●
“Convergencia
CAN-MERCOSUR: ¿clave para el futuro de la Comunidad
Sudamericana de Naciones?” es la pregunta que formula Rita
Marcela Gajate. El concepto de convergencia es considerado en
el sentido dado por diversas disciplinas científicas:
filosofía, matemáticas, economía. También
en el alcance que le da el Tratado de Montevideo 1980 de creación
de ALADI, en especial la relación entre convergencia y
acuerdos de alcance parcial. Asimismo, la convergencia es
analizada en los documentos fundacionales de la Comunidad
Sudamericana de Naciones. Conforme a dichos documentos, la base
de esa Comunidad se halla en la convergencia de CAN y MERCOSUR, y los
otros tres países miembros –Chile, Surinam y Guyana--.
Dadas las asimetrías –estructurales, políticas,
institucionales, de desarrollo—entre los participantes, lo que
se plantea es la convergencia del gran número de desafíos
para consolidar la Comunidad.
●
Elsa Llamazares encara
las convergencias y divergencias en el proceso de integración
MERCOSUR-UNASUR. En primer lugar considera el MERCOSUR y a
continuación el proceso de UNASUR. Analizados ambos la
autora concluye que la agenda sudamericana en su dinamismo revela el
incremento del diálogo entre los países de la región,
dando lugar a la celebración de numerosas reuniones cumbre de
distintos esquemas regionales. No obstante, tales encuentros no
son suficientes para aventar la falta de señales positivas en
CAN, MERCOSUR y UNASUR. De ahí que el desafío que
enfrentan los esquemas de integración es reconstruir una
visión estratégica entre los países miembros.
Por el momento, en esa vía reina la incertidumbre.
●
“El ALBA y la
UNASUR: entre la concertación y la confrontación”
es el trabajo de Carlos Oliva Campos, que estudia los dos procesos
mencionados porque ellos “reúnen nuevas características
que giran, principalmente, en torno a filosofías alternativas
sobre la integración y un horizonte geográfico que
rebasa las visiones tradicionales...” Así, la UNASUR va
más allá de la lógica histórica de la
integración latinoamericana,. Su meta abarca el plano
sudamericano y constituye, pese a algunas críticas, una visión
realista respecto de los acontecimientos conforme a los tiempos que
corren. El ALBA, proyecto en evolución, desarrolla la
idea de la integración desde un enfoque muy crítico de
las políticas hemisféricas de Estados Unidos.
Cualquier articulación entre ambos proyectos no es tarea fácil
pues requiere la identificación clara de metas posibles de
alcanzar, entre ellas maximizar los márgenes de maniobra y un
tratamiento multidimensional de los problemas.
n
Los actores protagónicos y la coyuntura actual
●
En esta sección
Luis Fernando Ayerbe expone sobre “La política exterior
estadounidense frente al cuadro cambiante en el escenario político
latinoamericano”. Por cierto que la relación de
Estados Unidos con América Latina en bloque, ha de tomar en
cuenta las diferencias que distinguen a cada uno de los países
de la región. La cuestión, en general, es
evaluada desde la perspectiva de los “think tanks”
estadounidenses y del Departamento de Estado, con énfasis en
Brasil, y ella gira alrededor de los cambios políticos y la
orientación de izquierda de algunos de los gobiernos de la
región, entre ellos los que adoptan una postura de clara
confrontación, y como en el caso de Brasil porque se le
reconoce el ejercicio de una independencia sin rupturas.
●
Al evidente antagonismo
de la política venezolana en relación con Estados
Unidos se refiere Jorge Hernández Martínez, en su
colaboración “La política de los Estados Unidos y
Venezuela: ideología y pragmatismo en una confrontación
hegemónica”. Esta relación, de trasfondo
complejo, se caracteriza por contradicciones variables sujetas al
vaivén de la coyuntura bilateral, hemisférica e
internacional, pero la ampulosidad discursiva y la acidez retórica
no ocultan la existencia de vínculos estables y
significativos. Tal constatación corre en paralelo con
una constante radicalización de la posición
venezolana. Según el autor, “la confrontación
con Estados Unidos pareciera una espiral que anuncia momentos
traumáticos”.
●
“La política
exterior de Venezuela y su impacto en la región” es el
tema al que se aboca Ana Marleny Bustamante. Para ello la
autora toma en cuenta dos períodos a partir de la
transformación de Venezuela en país democrático.
El primero se extendió de 1958 a 1988 durante el cual los
objetivos eran preservar la democracia, mantener relaciones estables
con Estados Unidos, preservar la integridad territorial, mantener un
margen de autonomía en la política internacional,
diversificar el comercio exterior. El segundo período
comenzó en 1999, basado en la Constitución Bolivariana
de Venezuela. Esto significó un viraje acorde con el
proyecto político del actual presidente. Las ideas
rectoras ya están expresadas en el preámbulo de la
citada Constitución: “principios de no intervención
y autodeterminación de los pueblos, democratización de
la sociedad internacional, el desarme nuclear, el equilibrio
ecológico y los bienes jurídicos ambientales como
patrimonio común e irrenunciable de la humanidad”.
En lo que se refiere a política exterior, es evidente el
alejamiento de los objetivos previos. Lo más notable
consistió en el cambio experimentado en las relaciones con
Estados Unidos. En el cariz de las relaciones con ese país,
el petróleo –del que Venezuela es gran productor y
poseedor de las mayores reservas del hemisferio occidental–
desempeña un papel crucial. El petróleo ha
proporcionado grandes recursos a Venezuela y de este modo ha provisto
a ese país de “un instrumento muy convincente para la
obtención de favores políticos en su política
exterior”.
●
Alfredo Valladão
se ubicó en su análisis en “La nueva línea
de Tordesillas. La actual gran línea divisoria entre
Este y el Oeste de Latinoamérica”. Valadão
se refiere a la bula papal de fines del siglo XV –modificada a
principios del siglo XVI-- que estableció la línea de
Tordesillas, y la proyecta hacia nuestros días. La razón
estriba en las situaciones diversas que se observan en el este y el
oeste de América Latina, que demarcan una región
orientada hacia el Pacífico y otra hacia el Atlántico.
Esta diversidad se basa en una lógica del Pacífico no
compatible con la integración latinoamericana que promueve
Brasil. Esta cisura entre Atlántico y Pacífico es
la confirmación de la existencia de la nueva línea de
Tordesillas.
●
José Luis Valdés
Ugalde analiza el papel de Estados Unidos desde la perspectiva de
México. El enfoque de “Tan lejos de Dios: rol de
Estados Unidos en América Latina visto desde México”
responde a la visión de un vecino vinculado a otro país
del que lo separan asimetrías determinantes de su
vulnerabilidad. Tal relación se desenvuelve en el
contexto de la globalización de la política y la
economía mundiales. En este marco, la política
exterior de México se debe adaptar en este milenio que se
inició a la ola de cambios impuestos en el escenario
internacional, lo que implica cumplir con las exigencias de un
entorno muy cambiante.
n
La dinámica del Gran Caribe: tendencias actuales
●
Laynedi Martínez
Alfonso en su artículo “CARICOM: los retos de una
política económica para la integración”
señala que la implementación del Mercado y la Política
Únicos en la Comunidad del Caribe (CARICOM) es el centro de la
estrategia integrativa de esa región, que se desenvuelve en un
contexto complejo para muchos de los países miembros. La
autora enumera las principales amenazas espaciales y temporales de
CARICOM, tanto las internas como las externas, a las que divide en
las de corto plazo, y las de mediano y largo plazo. Ante estas
amenazas, la autora plantea los retos de la política económica
a afrontar para sustentar la integración de CARICOM. Se
trata de impulsar la formación de capital, el crecimiento de
la productividad, el desarrollo tecnológico, la transformación
de la estructura productiva, la diversificación y ampliación
de los servicios turísticos, y en especial encarar todas estas
acciones desde una perspectiva regional.
●
“La cooperación
en el Gran Caribe: la Asociación de Estados del Caribe y sus
desafíos actuales” es el ensayo de Zoila González
Maicas. La autora reconoce la dificultad de analizar el proceso
de cooperación y concertación que tiene lugar en el
Gran Caribe. Por eso estima que formular el papel a desempeñar
por la Asociación de Estados del Caribe para un futuro mediato
reside en la capacidad de sus miembros para incrementar sus niveles
de complementariedad y reducir al mínimo las contradicciones
irreconciliables que la afectan.
●
Iván Ogando enfoca
“La cooperación europea y la integración
caribeña: logros y limitaciones”. Para ello ubica
el Caribe dentro de la relación más amplia que la Unión
Europea mantiene con los países ACP (África-Caribe-Pacífico).
Lo que queda en evidencia, según el autor, es que, en más
de quince años, la cooperación regional proporcionada
por la Unión Europea solo ha significado algunos avances, sin
poder abatir las barreras y resistencias de CARICOM para aprovechar
las ventajas del mercado regional.
n
Perspectivas de la sociedad civil y los movimientos sociales
●
En esta sección el
trabajo de Mariana Vázquez es “Cambio político,
integración regional y participación social. El
caso del MERCOSUR”. La consideración de tema parte
de los diez años del Protocolo de Ouro Preto. Para ello
comenta las opiniones de especialistas, señala las
deficiencias identificadas –las transversales, las de los
mecanismos y las internas– que obstaculizan la participación
de la sociedad civil. Respecto del período que va de
2004 a 2006 la autora formula el interrogante sobre la posibilidad de
imponer una nueva dinámica de la integración: Afirma
que se deberán acreditar avances relevantes, confluyentes en
la marcha del programa SOMOS MERCOSUR y la formalización de
las Cumbres Sociales. Para no limitar estos progresos es
necesario completarlos con una reingeniería institucional y
metodológica que conduzca a “transparencia, inclusión
de nuevos actores y democratización del bloque”.
La
coordinación de este Anuario es el resultado de un esfuerzo de
la colaboración prestada por diversos centros de investigación
de diferentes países de la región y por el trabajo
conjunto del Centro de Investigaciones Económicas del Caribe
(CIECA), de República Dominicana; el Centro de Investigaciones
de Economía Internacional (CIEI), de la Universidad de La
Habana; el Centro de Estudios Globales y Regionales (CEGRE), de
Argentina, y la Secretaría de CRIES, que compilaron, evaluaron
y corrigieron las colaboraciones reunidas en este volumen. ■
A–G
Direcciones
electrónicas útiles
|
www.aladi.org
|
Asociación
Latinoamericana de Integración (ALADI)
|
|
www.mercosur.org.uy
|
Mercado Común
del Sur (MERCOSUR)
|
|
www.europa.eu.int
|
Portal de la Unión
Europea
|
|
Autoridades del
IIL–UNLP
Directora
Noemí Mellado
Secretario de la
Maestría
Marcelo Halperin
Secretario
Juan Ignacio Miranda
|
Informe
Integrar
Directora Editora
Noemí Mellado
Directora Asistente y
Coordinadora Académica
Clara Amzel–Ginzburg
|
|
Esta publicación
es propiedad del Instituto de Integración Latinoamericana
de la Universidad Nacional de La Plata. Registro de la
Propiedad Intelectual Nº 960.725.
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opinión de sus autores, se pueden reproducir con
indicación de la fuente.
|
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ISSN 1850-6445
en
línea ISSN 1850-6453
Instituto
de Integración Latinoamericana
Facultad
de Ciencias Jurídicas y Sociales
Universidad
Nacional de La Plata
IIL–FCJS–UNLP
Calle
10 Nº 1074 – (1900) La Plata – República
Argentina
Tel/Fax:
54–0221–421–3202
E–mail
integra@netverk.com.ar
www.iil.org.ar
*
Trabajo presentado en la materia Relaciones Económicas
Internacionales, a cargo del profesor Raúl Bernal Meza,
en el marco de la Maestría de Integración
Latinoamericana, III-FCJS-UNLP.
[1]Khun,
Tomas: La estructura de kas revoluciónes científicas;
México, Fondo de Cultura Econónica, 1896; p.271 y ss.
[2]
Wallerstein, Immanuel: El capitalismo histórico,
Editorial Siglo XXI, 2006; p. 1.
[3]
Bernal Meza, Raúl: Sistema mundial y MERCOSUR; Buenos
Aires, GEL, 2000.
[4]
Strange, Susan: “El Estado hueco”, en Carlos Nasi
(comp.), Postmodernismo y relaciones internacionales, 1995;
p. 195 y ss.
[5]
Masera, Gustavo: Postfacio a la edición de la obra de Bernal
Meza, Sistema mundial y MERCOSUR, ya citada, p. 449.
[6]
Bielschowsky, Ricardo: “Vigencia de los aportes de Celso
Furtado al estructuralismo”, Revista de la CEPAL Nº
88, abril de 2006, pp. 7 a 15.
[9]
Lavopa, Jorge Horacio: La endeblez jurídica de la
estructura jurídica del MERCOSUR ; Ed. 1998;
pp. 1 a 8.
[10]
Kelsen, Hans: Teoría Pura del Derecho; Buenos Aires,
Eudeba, 1999; p. 162 y ss.
[11]
Baptista, Luis Olavo: “Pautas viables para un desarrollo
institucional”, Archivos del Presente, año 5, Nº
17, 1999.
[12]
Gros Espiell: “El Tratado de Asunción y algunas
cuestiones jurídicas que plantea”, E.D., 144 –
913.
[14]
Lowenstein, Karl: Teoría de la Constitución;
Barcelona. Ed. Aries, 1982.
[15]
Baptista, Luis Olavo: Revista de Informaçāo Legislativa,
Brasilia, año 33, Nº 132, octubre-diciembre de 1996;
Senado Federal: Secretaría de Documentaçāo e
Informaçāo.
[16]
Midón, Mario A. R.: Derecho de la
Integración, Editorial Rubinzal Culzoni, 1998; p.376.
[17]
Arbuet Vignali, Heber: Claves jurídicas de
la integración, Editorial Rubinzal Culzoni, 2004.
[18]
Idem nota 3, p. 264.
[19]
Czar de Zalduendo, Susana: “La estructura
jurídica institucional del MERCOSUR después del
Protocolo de Ouro Preto”, Boletín informativo
Techint, Nº 283, julio-septiembre de 1995.
[20]
Idem nota 16, p. 288.
[21]
Idem nota 17, p. 210.
[22]
Lospennato, Silvia: “Déficit
democrático y evolución institucional del MERCOSUR:
hacia el Parlamento Regional”, MERCOSUR Parlamentario,
Nº 1, p. 15 y ss., 2006.
[23]
Basombrio, Ignacio: “Integración
andina: instituciones y Derecho Comunitario”, p. 10 y
ss., ponencia presentada en San Pablo (octubre de 2004) para el
Taller Internacional “Integración Regional.
Lecciones de la experiencia Europea y la Comunidad Andina”.